反垄断面临的经济体制桎梏
反垄断面临的经济体制桎梏
一、国有国营赋予政府强化垄断行业的合法性
垄断企业为国家所有的这一基本事实，使得政府以所有者身份将垄断企业“做大”、“做强”成为“天经地义”。龙其是在垄断企业的损益与政府收入密切相关的情况下，政府采用行政性手段强化垄断企业就更是“顺理成章”了。
政企不分致使政府行政职能与企业经营活动交叉混同，行政权力广泛渗透到经营领域，排斥和限制市场竞争。政企（事）不分，政商不分，政府运用行政权力（有些甚至是依据行业法规）名正言顺地设置市场进入壁垒，排挤市场竞争对手，大量采用行政方式和手段选择项目、确定价格和经营范围、指定重要产品和服务的经营主体，严格控制垄断业务，在人事、分配、经营等诸方面对企业进行不同程度的直接干预。这些做法极大地排斥着竞争机制的引入，也使得垄断经营主体可以凭借垄断地位，通过行政手段不断把竞争性业务纳入垄断经营，导致垄断范围广泛延伸，市场竞争机制在很多领域无法正常发挥作用。行政权力延伸到经营领域，干扰了市场秩序，妨碍了各种生产要素在全社会范围内的合理流动和优化组合，阻碍 了企业的自由发展。官商合一、政企不分，阻碍了市场竞争，助长了权钱交易等腐败现象，严重减弱了社会的投资机会和意愿。
二、国家垄断利益转化为行业和企业利益
在计划经济时期，政府在分配资源方面形成的行政配置体制，使垄断企业无偿获得了国家拥有的特殊资源（如航线、频谱、频道、路权等）和特许经营权（如专卖权、各种指标等），由此带来的垄断利润归国家所有，由国家支配。改革开放后，国家在放权让利的同时，并没有相应将这些无偿分配的资源收归国有，而是继续以行政方式分配给了垄断企业和部门，从而使国家的垄断收益转变为部门和企业的利益。
在西方国家，打破国家垄断走了与我国完全不同的路径。工业革命以前，企业与行业要想获得国家的特许经营权，是通过赎买的方式；在现代，国家转让特许经营权，则是采取拍卖的方式。以电信业无线频道的占用为例，德国仅仅拍卖第3代移动通信所需频谱，政府就获得了高达450多亿美元的收益，而在我国这些收益一直都由中国的电信企业无偿占用。同时，我国为了促进垄断行业的发展，政府以行政方式将国家投资贷款等资源分配给垄断企业，在价格、收费、税收等方面制定了一系列有利于垄断企业的政策，使这些企业和部门凭借经过国家无偿拔付、优惠政策得到的资源和特许经营权，形成自已独特的“低成本优势”，参加追逐市场利益，获得超额利润，本该属于国家的垄断利益，被转化成了垄断企业和部门的利益，进而转化为企业和部门个人的收益。当国家垄断利益固化为部门和企业利益以后，再对此进行调整与改革，难度很大。
三、垄断企业自身改革动力不足
在通常情形下，改革的动力在于，行为主体通过变革，在可能获得不曾拥有的潜在收益。如果变革将使行为主体不是获益而是受损的话，行为主体寻求变革的动力肯定不足。在我国的反垄断改革实践中，垄断企业所面临的境地就是如此。
由于可以凭借垄断地位和特殊政策，通过行政性提价、收费等方式，将成本转嫁给滔滔费者和社会，加之国家大量无偿的政策性投入和投资贷款，致使垄断企业缺乏有效的成本约束，可以任意增大投资和经营成本。这不仅导致企业不顾实际条件和需要大量安排子女和亲属内部就业，大量兴办超过共他行业的福利设施和第三产业，而且使得这些企业推进内部改革和加强企业管理的压力、动力远远低于竞争性行业。垄断企业优越的垄断地位和依赖吃国家政策饭的体制使得这些企业在建立现代企业制度、分离辅业、精简机构、削减人员、深化内部用工、分配等各项改革严重滞后，企业管理落后，效率和效益低下的问题比一般国有企业更加突出。我国垄断行业经营效率只有国外同行的几分之一甚至几十分之一，竞争能力很弱。过多的行政性保护，使得企业可以随意侵害消费者利益，乱加价、乱收费，强行搭售，服务质量低劣等问题长期得不到根本解决，抑制了这些行业的市场需求。这些部门提代的产品和服务，价格上升的幅度大大快于社会平均价格指数，从而大大增加了国民经济各其他部门的运营成本，降低了其他部门的市场竞争力。
例如，改革开放以来，我国一般竞争性行业的产品和服务价格有了较大下降，惟独垄断行业的产品和服务价格攀升较快。1998年与1978年相比，电力价格、铁路货运价格、邮政资费的提高，均大大高于同期我国工业品出厂价格和零售物价上升的幅度，比同期工业品价格总水平上升幅度高254%。其中，售电价格由每千瓦时0.0658元涨到0.339元（全国平均价，不含电力建设基金），上涨4.15倍；铁路货运按吨公里收取的费用由0.0144元提高到0.0755元（含铁路建设基金），上涨4.24倍，如果再加上杂费分摊约每公里0.06元，货主实际支付的运费约为每吨公里0.12元多，则上涨7.33倍；邮政资费国内信函由0.08元/件上升到1999年的0.60元/件（本地）和0.80元/件（外埠），相当于1978年的10倍。煤气、自来水、公共交通价格均有较大幅度的提高。其中，煤气价格由每立方米0.05-0.10元涨到0.70-1.20元，上涨10倍多；自来水价格由每吨0.17元左右涨到0.90元左右，上涨约11倍；公交票价由0.05元左右涨到0.50元以上，上涨9倍多。
四、政府监管严重失效
市场经济发达国家往往对一般竞争行业与特殊行业有比较明确的划分。对一般竞争行业，只制定竞争规则，维护公平竞争，同时通过一般性的社会和技术性监督，保证社会成本最小；对特殊垄断行业，则在执行社会和技术性监管的同时，根据各行业不同特点，制定不同的经济管制规则，从投入到产出、从服务到价格，实行全方位严格管理。然而，我国现阶段的管理基本采取的是同一的管理规则，未能对不同的产业实施不同的监管。
在管理机构的设置上，计划经济体制下部门分割的痕迹仍然明显，管理职能被分散在多个政府机构，多头管理与无人负责并存。承担主要监管责任的政府主管部门，集政策制定、分配资源、行政管理和行业监管等于一身，监管职能附属于其他职能之上，这些部门的主要精力又集中于分配资源和行政审批上，往往是用政策目标取代监管目标，大大削弱了政府监管的力度和效果，权不利于规范市场秩序和提高行业的整体效率。
在管理方式上，政策性业务与经营性业务不分，竞争性环节与垄断性环节不分。这使得垄断企业难以完全按商业化原则进行经营，作为所有者的政府无法准确评价垄断企业的经营活动，更无法追究企业经营不善和亏损的责任。垄断企业借助经营政策性业务的优惠政策，吃国家的“大锅饭”，将政策性业务的收益转移到经营性业务，牟取行业或企业的不合理收益。
在管理内容上，无论是竞争行业，还是垄断行业，基本停留在对企业市场准入的前置性审批和项目的审批等初级层面上，对垄断行为理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、消费者保护等特殊内容基本没有涉及。对管制价格的制定往往缺少必要的依据，基本不掌握管制对象管制业务的真实成本；在技术监管方面，虽然制定了相当多的技术和安全标准、规范（甚至许多是强制性的），但缺少监督管制对象执行的方法和工具；此外，环境保护等涉及公众利益的内容并未纳入管理的范畴。
在管理手段上，社会目标的实现（如普遍服务等）和各类经济关系的确立，基本上依靠政府行政协调的力量，而不是依靠法律进行规范和约束。即使是颁布了相应行业法规的行业，立法理念也是为了保证这些行业内企业的利益和国家对这些行业的控制，而不是为了规范产业中各主体的行为。随着企业化改造和引入市场竞争，原有的利益格局发生了重大变化，政府的目标与市场化运作的企业的目标之间存在一些冲突，单纯地依靠政府的行政协调已无法适应新形势的需要，监管失效的问题日益严重。这些问题加上监管人员与垄断企业在长期政企合一和行业一体化经营过程中形成的千丝万楼的人际关系，严重影响了监管效率以及政府监管的公平和公正。在对管理机构和人员的约束还不健全的情况下，这种体制使得监管效率低下的问题更为突出。
出现上述问题的原因是多方面的。从发展的过程来看，政府垄断国民经济的命脉部门，占领经济的帽高点，是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性。这是因为民航、电信、铁路、电力等部门，历来被看作国民经济的命脉。从技术经济的角度来看，这些部门是国民经济运行的其础设施，担负着向其他部门提供服务的职能。而且，这些部门对国防和广义的国家安全具有重要的影响，其战略价值常常不单单用货币来衡量。另外，要在这些部门形成全国性的服务能力，需要数额巨大的投资，经历很长的投资建议周期。主要由于这些原因，使得人们长期认为，国民经济的基础设施部门可以、也只能够实行垄断经营。
从体制上看，深层次原因则是经济体制改革不到位。首先是政府、企业与市场的关系没有理顺。由于国有资产出资人制度没有建立起来，政资不分，出资人的权力被各级政府和不同的部门或企业集团分散行使，致使真正意义上的政企分开很难实现。其次是产业组织结构不合理，垄断环节和竞争性环节不分、经营性业务与政策性业务不分的垂直一体化的产业组织结构和经营方式，使得市场竞争机制很难发挥作用。再次是现代企业制度还很不完善，企业产权激励和产权约束不力，法人治理结构不健全，内部监督和制约机制薄弱，竞争性的市场主体没有建立。最后是政府管理体制改革滞后，职能转变缓慢，缺乏市场监管的有效手段。
这些体制性弊端的综合作用，造成了我国垄断行业投资经营成本高、整体经营效率低，产品和服务价格不断攀升、服务质量低劣，市场秩序混乱、行业间分配不公等一系列错综复杂的矛盾和问题。这些矛盾和问题不仅严重制约着垄断行业自身的发展，使之推动国民经济增长的潜力得不到有效发挥，而且抬高了整个国民经济的运行成本，严重地影响着其他产业的竞争力和国家总体经济实力的提高。从长远来看，这些行业在国民经济和社会发展中依然具有基础性地位，是我国潜在需求较强的行业，也是加入WTO后外资将重点进入和激烈竞争的领域。因此，加快这些行业的改革，尽快消除其体制性弊端和问题，已成为今后一个时期保持国民经济持续快速健康发展和提高国家综合经济实力与竞争力的重要战略任务，对我国尽快建立比较完善的社会主义市场经济体制也具有决定性意义。
