农村土地制度改革法律空缺如何填补
农村土地制度改革法律空缺如何填补
编辑：中国反垄断反不正当竞争律师网 来源：法制日报（
中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文今天向记者透露，党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中确定的一些土地改革制度，有可能在一些地方先行试点。
据了解，由于现行法律规定中存在的空缺，专家们对于试点工作还是有所担心。国土资源部部长徐绍史说：“总体上说，试点应该在法律法规的框架内进行。”但是，徐绍史也提出，如果需要突破现行法律法规或者配套政策，建议要报批，而且在局部进行试点、试验，试验取得成功之后再在面上推开。
新一轮农村改革提出征地要严格界定公益性和经营性但我国法律目前对此缺少明确规定权威解析
农村土地制度改革法律空缺如何填补
上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。
1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
与此相对应的是，承包方也要承担三个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。
新闻延伸
本报记者 郄建荣
党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后，陈锡文可以算是“出镜率”最高的一位专家领导了。
陈锡文的身份是中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。
“"决定"中提出了城市规划圈外的非公益性用地、经营性用地的概念，是不是不用通过土地管理部门就可以跟农民商量直接用地了？”陈锡文说，他这些天来一直在想的这个问题，“其实是一个很大的问题”。之所以这样说，“是因为我们所有有关土地的法律没有这样的区分”。
记者发现，“尽快完善相关的法律法规和配套政策，规范推进城乡土地管理制度的改革”，已经成为不少专家学者共同的呼声。
严控城乡建设用地总规模
用其他手段扩大建设用地也不行
权威机构的统计显示，我国现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩，人均耕地面积只有一亩三分半，只相当于世界平均水平的40%。31个省、市、区中，耕地总面积超过1亿亩的只有4个，其中黑龙江省1.7亿亩，山东、河南两个省以及内蒙古自治区的耕地面积虽然超过了1亿亩，但都没有达到1.2亿亩。
“如果某一天一觉醒来发现河南省的耕地没有了，我想国人肯定会震惊。但是11年来，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的面积。”陈锡文说，只不过“因为这种减少分散在各地，又用了11年时间，所以并没有引起很多人的警觉。但是，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于整个国家的经济安全”。
在国土资源部近日召开的电视电话会议上，国土资源部部长徐绍史透露了第八次卫星图片检查结果，今年前三个季度土地违法违规事件，宗数和涉及的面积都呈下降的趋势，但也有10个城市出现了严重反弹。
国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长、“三农”问题专家韩俊则认为，目前，我国土地农转非的速度仍然太快，城乡建设用地规模仍然过大，耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，违规违法占地现象依然严重。
他透露说，从有关调查情况看，我国人均城市建设用地达130多平方米，超过发达国家82.2平方米和发展中国家83.3平方米的水平；工业用地平均产出率远低于发达国家水平，农村建设用地利用效率也普遍较低。
“为什么那些高耗能、高污染的企业掉不下去？很重要的原因就是跟土地供给有关系。”陈锡文说，如果土地的供给量控制不住，还会在建设过程中带来一连串的市政建设问题，水、电、气等的供给容量都会带来很大的压力。
国土资源部有关专家对记者说，我国耕地保护形势异常严峻，今后，随着工业化和城镇化进程的加快，仍要占用一定的土地。
“在城镇化、工业化的过程中，一点儿都不占用耕地是不可能的。”陈锡文认为，“决定”最重要的一点变化在于，提出了对土地制度要实行两个最严格的制度，即最严格的耕地保护制度和坚守18亿亩的耕地红线。
陈锡文坦陈，即使这样做了，也还是不够的。现在确实有这样一种看法，就是不减少耕地行不行？通过不减少耕地的办法来扩大建设用地行不行？
“以我的理解，"决定"提出的最严格的节约用地制度，目标是要从严控制城乡建设用地的总规模，就是说耕地不能占，通过其他手段来扩大建设用地也不行。”陈锡文说。
今后征地制度改革重要方向
通过明确公共利益减少强制征地
据专家介绍，违法违规用地带来的一个后果就是，近几年来，农民向上级反映因土地引发的问题有增无减，而其中的一个重要原因就是征地不透明。
韩俊告诉记者，由于土地管理法等相关法律并未对“公共利益”作出明确界定，因此，实际征地中造成公益性和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量商业性用地也打着公共利益的名义进行征地。比如，许多是打着国家建设用地的幌子，最终有建高尔夫球场的，有搞房地产开发的等等。
“我到国外考察时发现，在他们那里，征地并不容易。如果政府确定要征一块地，那么就要调查有多少农民同意了。”陈锡文以他的考察经历说，有时候，某个农民坚决不同意，甚至不是由于价格的原因，就是因为“这块地我喜欢，我愿意终生在这里”，这时候，政府就要去法院告农民。
陈锡文说，在他考察的那几个国家，99%以上因土地引起的案子都是政府告农民，这与我国此类案件往往都是“民告官”有所不同，这是因为，当私有产权受到严格保护时，农民说一句“我不卖”，政府一点儿办法都没有。
“当地法院的法官告诉我，这种案子政府胜诉的可能性很大，因为毕竟是为了公共利益征地的。”陈锡文对记者说。
韩俊认为，在征地过程中，要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。
国土资源部有关专家则认为，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，应允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民受益。通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，是今后征地制度改革的重要方向。
现有体系不应简单抛弃
总结经验制定新的土地流转办法
据了解，对于“决定”中提出的公益性用地，尽管我国法律制度没有明确规定，但是，经过30年的探索，我们已经有了一套法律法规和政策体系。
无论是徐绍史还是陈锡文都认为，现行土地法律制度已经相对完备，但是还存在缺陷。
“这套体制有问题、有毛病、有弊端，但不能从根儿上就不认可这套制度的存在。要从当前的实际出发去研究，这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病，不应该把它视为一张白纸而重新再画。”陈锡文说。
徐绍史告诉记者，早在十六届三中全会时，就提出过“严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小征地范围”的要求，这次“决定”又有了更加明确的要求。“决定”中说：“公益性的用地继续由国家收，经营性的用地、农村集体土地可以以不同的方式参与经营开发，而且要保障农民的合法权利。”
但在我国现行法律中没有公益用地与非公益用地规定的情况下，应该怎么办？陈锡文建议，在土地管理制度改革中，应当强化规划的作用，强化土地的管理和用途管制。这种审批，需要有非常严格的政府职能部门掌握，不能擅自改变土地性质。
徐绍史说，国土资源部将抓紧完善法律法规和配套政策。他表示，各地可以深入总结这些年来农村土地管理制度的一些新情况、新变化，凡是符合现有法律法规，能够促进生产力发展，又行之有效的一些作法，要使其规范化，通过调整体制、机制让它上升为制度，然后固定下来。从另外一个角度看，也应该抓紧修改修订不符合新形势需要的法律法规和配套政策。比如，土地管理法、基本农田保护条例、土地征收征用管理条例、基本建设用地条例、土地复垦规定等等的起草、修改和研究工作就需要加快进度。
据徐绍史介绍，国土资源部正在总结多年来集体土地流转试点的经验，草拟集体土地流转的管理办法，这个管理办法至少涉及到项目的认定到底是公益性的还是经营性的、土地确权、审批程序、信息服务、市场建设和收益分配等等。记者郄建荣
