美国诉中国蘑菇罐头反倾销案
美国诉中国蘑菇罐头反倾销案
编辑:中国反垄断反不正当竞争律师网 来源:商务部网
美国对华蘑菇罐头反倾销案两次立案,其中1982年美国对华蘑菇罐头反倾销案是美国对华反倾销史上第一起以无损害结束调查的案件。本案融合了反倾销调查程序及各种复审程序。市场导向型产业、紧急情况、替代价格是涉案双方争论的焦点问题,这些焦点问题以及美国商务部在最终裁决中的意见为中国企业应对美国反倾销提供了借鉴的作用。
一、 案情简介
1.1982年美国对华蘑菇罐头反倾销案
1982年10月18日,美国四“H”公司(Four "H" Corporation)向美国商务部和美国国际贸易委员会申请对原产于中国的蘑菇罐头进行反倾销调查。1982年10月18日,美国国际贸易委员会发布立案公告,决定对原产于中国的蘑菇罐头进行损害调查。1982年11月16日,美国商务部发布立案公告,决定对原产于中国的蘑菇罐头进行反倾销调查。1982年12月2日,美国国际贸易委员会作出初裁,裁定原产于中国的蘑菇罐头给美国的国内产业造成了损害。1983年5月20日,美国商务部作出初裁,裁定中国涉案公司的倾销幅度为7.38%。1983年10月5日,美国商务部作出终裁,裁定中国的涉案公司不存在倾销。1983年10月6日,美国国际贸易委员会发布公告终止调查。
2.1998年美国对华蘑菇罐头反倾销案
1998年2月2日,美国罐装蘑菇公平贸易联盟向美国商务部和美国国际贸易委员会申请对原产于中国的蘑菇罐头进行反倾销调查。1998年8月5日,美国商务部作出初裁,中国食品进出口公司的倾销幅度为168.7%;Tak Fat 贸易公司的倾销幅度为180.63%;深圳Cofry粮油食品公司的倾销幅度为189.61%;云南Gerber食品公司、江苏粮油食品进出口公司、福建莆田罐头公司、厦门gulong 进出口公司、漳州罐头食品厂、浙江粮油进出口公司、上海食品进出口公司和饶平罐头食品有限公司的倾销幅度均为176.78%;中国其他公司的倾销幅度为198.63%。1998年12月18日,美国商务部作出终裁,中国食品进出口公司的反倾销税为154.71%;Tak Fat 贸易公司为178.59%;深圳Cofry粮油食品公司为126.16%;云南Gerber食品公司、江苏粮油食品进出口公司、福建省粮油进出口公司、福建莆田罐头公司、厦门gulong 进出口公司、漳州罐头食品厂、浙江粮油进出口公司、上海食品进出口公司和饶平罐头食品有限公司的反倾销税率均为158.79%;普遍税率为198.63%。
二、 美国对华蘑菇罐头反倾销案的特点
(一) 2次立案
1982年10月18日,美国四“H”公司(Four "H" Corporation)向美国商务部和美国国际贸易委员会申请对原产于中国的蘑菇罐头进行反倾销调查。1983年10月5日,美国商务部作出终裁,裁定中国的涉案公司不存在倾销。1983年10月6日,美国国际贸易委员会发布公告终止调查。
1998年2月2日,美国罐装蘑菇公平贸易联盟向美国商务部和美国国际贸易委员会申请对原产于中国的蘑菇罐头进行反倾销调查。目前本案的反倾销措施仍在继续中。
(二)1982年美国对华蘑菇罐头反倾销案是美国对华反倾销史上第一起无倾销案
本案是美国对华反倾销历史上,美国商务部在终裁中裁定无倾销的第一起案件。商务部选择印度尼西亚作为替代国,在初裁时计算的倾销幅度为7.38%,排除了对涉案产品适用紧急情况的可能性,终裁时的倾销幅度为0.46%,属于可忽略不计的范围,等于无倾销。
(三)7次年度行政复审
1.2000年3月30日,美国商务部年度行政复审立案。2000年11月7日,美国商务部作出初裁:云南Gerber 食品有限公司的倾销幅度为99.69%;中国加工食品进出口公司为0.00%;2001年6月11日,美国商务部作出终裁:云南Gerber 食品有限公司为111.04%;中国加工食品进出口公司为0.00%;2001年7月6日,美国商务部修改终裁:云南Gerber 食品有限公司的反倾销税率为121.33%;中国加工食品进出口公司的反倾销税率为10.00%。
2.2000年3月30日,美国年度行政复审立案。2000年6月30日,美国商务部作出初裁:Mei Wei食品工业有限公司和Tak Fat贸易公司适用中国普遍税率198.63%;2000年8月17日,美国商务部作出终裁:Mei Wei食品工业有限公司和Tak Fat贸易公司适用中国普遍税率198.63%。
3.2001年3月22日,美国年度行政复审立案。2002年3月6日,美国商务部作出初裁:饶平Xingyu食品有限公司的倾销幅度为23.52%;云南Gerber 食品有限公司为46.80%;中国其他公司为198.63%;2002年7月12日,美国商务部作出终裁:饶平Xingyu食品有限公司反倾销税率为161.57%;云南Gerber 食品有限公司为14.79%。
4.2002年3月27日,美国年度行政复审立案。2003年3月6日,美国商务部作出初裁:云南Gerber 食品有限公司的倾销幅度为46.41%;漳州Green Fresh食品有限公司的倾销幅度为46.41%;莘县东兴食品有限公司为68.45%;汕头宏大工业总公司为118.51%;中国其他公司为198.63%。2003年7月11日,美国商务部作出终裁:云南Gerber 食品有限公司反倾销税率为198.63%;漳州Green Fresh食品有限公司为198.63%;莘县东兴食品有限公司为61.37%;汕头宏大工业总公司为122.07%;普遍税率为198.63%
5.2003年3月25日,美国年度行政复审立案。2004年3月5日,美国商务部作出初裁:中国加工食品进出口总公司的倾销幅度为87.47%;云南Gerber 食品有限公司为198.63%;广西玉林东方食品有限公司为0.00%;漳州Green Fresh食品有限公司为31.38%;莘县东兴食品有限公司为17.65%;中国其他公司为198.63%。2004年9月9日,美国商务部作出终裁:中国加工食品进出口总公司的反倾销税率为3.92%;云南Gerber 食品有限公司为198.63%;广西玉林东方食品有限公司为0.00%;汕头宏大工业总公司为198.63%;漳州Green Fresh食品有限公司为42.90%;莘县东兴食品有限公司为66.50%;普遍税率为198.63%。
6.2004年3月26日,美国年度行政复审立案。
7.2004年4月28日,美国年度行政复审立案。
(四)8次新出口商复审
1.2000年3月31日,美国商务部新出口商复审立案。2000年11月7日,美国商务部作出初裁:饶平Xingyu食品有限公司的倾销幅度为42.77%;2001年6月11日,美国商务部作出终裁:饶平Xingyu食品有限公司的反倾销税率为47.61%。
2.2000年10月2日,美国商务部新出口商复审立案。2001年6月7日,美国商务部作出初裁:漳州 Green Fresh 食品有限公司的倾销幅度为31.10%;2001年8月27日,美国商务部作出终裁:漳州 Green Fresh 食品有限公司的反倾销税率为29.87%。
3.2001年3月30日,美国商务部新出口商复审立案。2002年3月6日,美国商务部作出初裁:莘县东兴食品有限公司的倾销幅度为0.00%;汕头宏大工业总公司为0.00%;2002年7月12日,美国商务部作出终裁:莘县东兴食品有限公司的反倾销税率为0.00%;汕头宏大工业总公司为0.00%。
4.2002年4月4日,美国商务部新出口商复审立案。2003年3月6日,美国商务部作出初裁:广西玉林东方食品有限公司的倾销幅度为0.00%;2003年7月11日,美国商务部作出终裁:广西玉林东方食品有限公司的反倾销税率为0.00%。
5.2002年10月7日,美国商务部新出口商复审立案。2003年10月8日,美国商务部撤销对厦门Zhongjia进出口有限公司和漳州 Longhai Minhui 工贸公司的新发货商复审。
6.2003年3月28日,美国商务部新出口商复审立案。2004年3月5日,美国商务部作出初裁:襄樊Primera Harvest有限公司的倾销幅度为46.90%;2004年9月9日,美国商务部作出终裁:襄樊Primera Harvest有限公司的反倾销税率为82.22%。
7.2003年10月7日,美国商务部新出口商复审立案。2004年7月28日,美国商务部作出初裁:广西Hengxian Pro-Light食品有限公司的倾销幅度为0.00%;2004年11月1日,美国商务部作出终裁:广西Hengxian Pro-Light食品有限公司的反倾销税率为0.00%。
8.2004年9月24日,美国商务部新出口商复审立案。
(五)1次日落复审
2003年8月1日,美国商务部日落复审立案。2004年3月10日,美国商务部作出快速日落复审终裁:中国加工食品进出口总公司的反倾销税率为121.47%;Tak Fat有限公司为162.47%;深圳Cofry粮油食品总公司为151.15%;云南Gerber 食品有限公司为198.63%;江苏粮油食品进出口总公司、福建粮油食品总公司、福建莆田罐头厂、厦门Gulong进出口总公司、漳州罐头食品厂、浙江粮油食品进出口总公司和上海食品进出口总公司均为142.11%;普遍税率为198.63%。
三、1998年美国对华蘑菇罐头反倾销案的争议焦点及评析
(一)市场导向型产业
申诉方指出,因为在美国商务部决定是否对中国涉案企业进行“市场导向型产业”测试的申请时,中国的涉案企业没有积极参与美国商务部的调查。因此美国商务部应拒绝应诉方关于“市场导向型产业”测试的申请,不应该使用涉案产品生产商投入的成本价格计算出的结构价格来计算中国涉案产品的正常价值。美国向62家涉案企业发放了调查问卷,但只有13家出口商提交了调查问卷。如果仅根据这13家应诉企业所提供调查问卷的数据来分析中国的蘑菇罐头产业是否是市场导向型产业,其分析得出的结果将与“市场导向型产业”测试的有效性和有用性相背离,而“市场导向型产业”测试是需要对整个产业进行分析的。
如果确定中国涉案产品的产业是“市场导向型产业”,必须满足3个条件:(1)在价格和产量上不存在政府控制;(2)生产涉案产品的企业应当以私营企业或集体所有制为主;(3)所有重要投入,无论是物质的还是非物质的(如劳动力和管理费),都必须是以市场决定的价格购入的。申诉方指出应诉方提交的数据不符合“市场导向型产业”3个测试标准中的任何一个。对这3个条件,申诉方作出如下分析:
1.关于价格和数量
中国政府通过商会规定涉案产品的最低限价来干预涉案企业的价格;因为涉案产品的中国产业基本是非市场导向型的,中国政府通过配额的分配和实施影响企业的生产量。
2.关于涉案企业的性质
因为大部分涉案企业没有提交美国商务部的调查问卷,所以可以推定中国蘑菇罐头产业是由政府控制,而不是以私营企业或集体所有制为主。尽管少量涉案企业提供的数据表明中国产业是以私营企业或集体所有制为主,但如果仅根据这有限的数据就确定中国蘑菇罐头产业是“市场导向型产业”将是不公平也是不充分的。
3.关于投入的市场价格
申诉方指出,应诉方表明所有投入的价格都是由市场控制的理由不充分,并且数据的范围太小不足以代表整个中国蘑菇罐头产业。
盐、电、维生素C、柠檬酸和包装纸的价格都是受政府价格控制的影响或由国有企业控制。在以前的案件中,美国商务部已认定化学制品、煤、劳动力、不动产、资本市场的价格等都由政府控制,而在本案中,应诉方未能提供证据证明上述要素的价格不是由政府控制。应诉方也没有指出中国蘑菇罐头产业的供应商的投入(如化肥、杀虫剂等在蘑菇生长过程中需要的要素)的价格是由市场决定的。
应诉方指出,回答美国商务部调查问卷的出口商占调查期出口的89%,强制应诉企业占整个产业的57%,因此涉案企业所提供的信息符合美国商务部“在实质上代表整个产业”的标准。并且,美国商务部仅向强制应诉企业发放了“市场导向型产业”测试所需要信息的调查问卷。应诉方同时指出所提交的证据符合美国商务部关于“市场导向型产业”测试的3个标准。并作出以下分析:
1.关于价格和数量
中国政府没有干预蘑菇罐头产业的定价和产量。蘑菇罐头的“最低限价”不是中国政府制定的,而是出口商为了防止在国外市场造成价格扭曲自己制定的,并且真实的销售价格也表明出口商没有连续地坚持其“最低限价”,也没有证据表明中国政府干预蘑菇罐头产业的定价和产量。配额的分配也是通过市场调节进行的,在中国的出口商中间可以互相交换配额,这样可以减少任何贸易扭曲,也进一步表明了中国的蘑菇罐头产业是市场导向型的。
2.关于涉案企业的性质
蘑菇罐头的生产企业和出口企业都不是由政府控制的,52家蘑菇罐头企业均为私营企业或集体所有制企业。
应诉方提交的关于蘑菇罐头的涉案企业不受政府控制的信息也经美国商务部证实,美国商务部也审查了非强制应诉企业和生产商的营业执照,因此,美国商务部应确定中国的应诉企业“在实质上不是由政府控制”的。美国商务部不应该因为部分生产商没有参与美国的反倾销调查,就推定中国的蘑菇罐头产业是由政府控制的。
3.关于投入的市场价格
应诉方指出,应诉企业的价格是由市场决定的,并且也经过美国商务部的证实。应诉企业提供的投入的市场价格的差异也表明了其在价格方面不受政府控制,尤其是盐和电。
尽管地方政府能控制盐和电的价格,在一定程度上,这部分的投入和其他部分的投入在相同的程度上变化,并且就价格方面讲,这部分投入仅占整个投入的极小部分。应诉方提交了关于蘑菇罐头生产商能自由地进入和使用资本市场的数据,以及能购买设备和土地的数据,这些信息已得到美国商务部的证实。
美国商务部在终裁中的裁决意见:
美国商务部指出,不能认定中国的蘑菇罐头产业是市场导向型的。应诉方没有提供在实质上占整个产业的生产商的数据。应诉方指出只有13个应诉企业对美国商务部提交的调查问卷予以回应。应诉方提供的信息指出中国的涉案企业是52家,但没有信息表明中国的蘑菇罐头产业到底多大。应诉方指出回答美国商务部调查问卷的出口商占调查期出口的89%,而所记录的信息不能证实这个百分比。另外,进口数据表明,未回答美国商务部调查问卷的出口商向美国出口了涉案产品。即使美国商务部限制强制应诉企业的数量,启动“市场导向型产业”测试必须包括涉案企业的全部(实质上全部)的蘑菇罐头产业的生产商。而记录的信息表明仅有部分蘑菇罐头产业的生产商申请了“市场导向型产业”测试。
美国商务部指出,没有证据表明应诉方所提供的数据和信息符合美国商务部关于“市场导向型产业”测试的3个标准。中国的蘑菇罐头企业似乎是由各种性质的公司组成。公司的所有权各不相同。这些企业中有国有企业、合资企业、集体所有制企业、私营企业以及股份制企业。美国商务部指出,其核查的6家公司在价格上似乎不受政府控制,但产量要求直接干预到商业运作或对利润的影响。
即使中国的涉案企业所提供的数据能满足“市场导向型产业”测试的第一个标准,即:在价格和产量上不存在政府控制。根据“市场导向型产业”测试的第二个标准,即:生产涉案产品的企业应当以私营企业或集体所有制为主,中国涉案企业的性质也是不清楚的。首先,中国的蘑菇罐头产业的确是由不同的所有权人控制,但是私营企业和集体所有制企业的数量是非常小的,大部分企业是国有公司。3家最大的国有企业中的两家的生产量占整个蘑菇罐头产业的12%。8个国有企业的生产量占整个蘑菇罐头产业的20%。其次,蘑菇罐头产业的大部分公司是“股权”公司。而“股权”公司是公司化以及通过中国政府鼓励国有公司和提高生产率的长期影响的结果。但是没有建立一个有效的私人财产权利的机制。在缺少机制和必要法律的情况下,经过国有公司改制的“新”的公司的所有权是不清楚的。在一定程度上讲,这些“股权”公司实际上仍然是国有公司,仅仅是名称改变而已。因此中国应诉企业提供的数据不能满足美国商务部关于“市场导向型产业”测试的第二个标准。
关于“市场导向型产业”测试的第三个标准,即:所有重要投入,无论是物质的还是非物质的(如劳动力和管理费),都必须是以市场决定的价格购入的。美国商务部对关键投入、土地和资本进行了审查。鲜蘑是制造蘑菇罐头的主要原材料,因此鲜蘑是决定蘑菇罐头成本的重要因素。既然土地是农业产品成本的一个重要的因素,因此,确定土地的价格是否是“市场导向”成为确定中国的涉案企业是否符合“市场导向型产业”测试的第三个标准的重要因素。1998年8月21日,应诉方提交了调查问卷,表明土地不是由私人控制,在这种情况下,如果私人想卖(租)和买(赁)土地没有一个很好的、有效的机制予以保证。
美国商务部指出,在土地使用权方面的地方交易有助于更有效地利用中国的稀缺的土地资源,中国的蘑菇罐头产业实际上从这样的交易中获益。但是,不能掩盖的事实是非市场因素仍旧在土地的使用过程中起着关键性的作用。因此,土地作为计算涉案产品价格的一个重要因素是不符合关于“市场导向型产业”测试的第三个标准的。
根据上述分析,美国商务部得出结论:中国的蘑菇罐头产业不是“市场导向型产业”,因此不能根据应诉方提供的价格计算正常价值。
由此可见,美国商务部“市场导向型产业”测试标准非常严格,中国应诉企业很难获得“市场导向型产业”的待遇。
(二)紧急情况