欧盟竞争法律制度
欧盟竞争法律制度
编辑：中国反垄断反不正当竞争法律网 来源: http://tfs.mofcom.gov.cn
一、欧盟竞争立法概况
欧盟竞争法起源于欧洲经济共同体条约。为了建立确保欧共体内部市场竞争不被扭曲的体系，鼓励所有经济资源如货物、人员、服务和资本的自由流动，不受国界的阻碍，建立一个单一和统一的市场，维持一个合理的市场结构，提高经济效率，1957年德国、法国等六个欧洲国家在罗马签署《欧洲经济共同体条约》，主要包括禁止限制竞争协议（欧共体条约第81条）、禁止滥用市场支配地位（第82条）、原则禁止国家补贴（第87-89条）。欧共体在条约生效后的30多年里逐渐形成了一套完备的竞争法律体系，但是条约没有明文规定企业合并控制。理事会在1989年12月制定了《企业合并控制条例》，主要管制企业合并，凡是在欧共体范围内造成影响的合并都是条例的适用对象。整个竞争法律体系除欧共体条约外，还包括据此制定的部长理事会和委员会的条例、指令和决定。主要包括《关于实施欧共体条约第81、82条竞争规则的第1/2003号决议》、《关于在欧共体条约第81条、82条下处理申诉的委员会通告》、《关于竞争主管当局网络合作的通告》、《关于欧盟委员会根据欧共体条约第81、82条调查程序的第773/2004号决议》、《关于实施条约第81(3)条的指南》、《关于控制企业集中的第139/2004号决议》、《关于在控制企业集中的理事会条例下评估横向合并的指南》、《关于实施理事会第139/2004号条例的802/2004号条例及其附件（包括CO申报表,简化CO申报表和简化RS申报表）》等。
欧盟竞争法对于推动单一市场、建立统一的欧盟大市场发挥了重要作用。为适应经济发展和欧盟扩大的需要，从1999年开始对竞争法的一揽子改革方案提交欧洲议会和成员国讨论。2002年在欧盟竞争法中引入了卡特尔宽大处理制度。新的《关于实施欧共体条约第81、82条的第1/2003号决议》和《关于企业合并控制的第139/2004号决议》对竞争法的三大支柱禁止限制竞争协议、禁止滥用市场垄断地位和企业合并控制进行了修改，并从2004年5月1日起开始实施。欧盟新竞争法赋予了成员国竞争主管机关和成员国法院执行欧盟竞争法的权力，强化了私人推动竞争法实施的救济途径，并且在企业合并控制规则方面加强了灵活性、可预见性和科学性。
二、欧盟竞争法律制度的主要内容
（一）禁止限制竞争协议
欧盟条约第81条第（1）款原则禁止一切可能影响成员国之间贸易，以阻止、限制或扭曲竞争为目的或产生此结果的协议、决定或协同一致的行动。同时第（3）款规定了限制竞争协议的豁免须符合四个条件：有利于提高产品的生产销售或有利于经济发展和技术进步；消费者可以分享效率提高带来的收益；为达到上述目的而限制竞争是不可避免的；没有排除相关企业产品竞争的可能性。另外，对竞争造成的影响必须是可见的。对于横向协议市场份额不超过10%，纵向协议市场份额不超过15%，混合协议市场份额不超过10%的，属于安全港内，其对竞争的影响根据最小量原则可忽略不计。恶性卡特尔属于本身违法行为，则不论市场份额大小。对符合第81条第（3）款豁免条件的协议、决定或协同一致的行动，原来须由企业向欧盟委员会申请以取得个别豁免(Individual Exemption)，除非其符合种类豁免(Block Exemption)的条例规定。修改后的实施条例规定豁免无需申请，由企业在订立合同前自己判断。
（二）禁止滥用市场支配地位
根据欧盟条约第82条规定，构成滥用市场支配地位需要三个条件：一家或多家企业在共同市场具有支配地位；滥用支配地位；对成员国之间的贸易具有现实或潜在的影响。支配地位、滥用和滥用获得的利益包括在相邻市场。第82条列举了过高定价、掠夺性定价、价格歧视、拒绝交易、搭售、限制生产销售或技术开发等滥用支配地位的行为，但并不限于这些情形。
（三）企业合并反垄断审查
欧盟有关合并审查的立法主要有：修订后的《合并条例》（以理事会第139/2004号决议（2004年）取代第4064/89号决议（1989年）），以及同时颁布的《横向合并评估指南》和《合并调查最佳实践指南》。2004年5月1日开始，有关合并反垄断审查制度的变化主要有三方面：
(1)实体上的变化——评估合并的标准。新《合并条例》第2条规定：“集中如果在共同市场或其大部分将严重妨碍有效竞争，特别是通过产生或加强市场支配地位的形式，将被宣布与共同市场不相容”。与修改前“产生或加强市场支配地位，以至于严重妨碍有效竞争”相比，新条例将一切严重妨碍有效竞争的合并交易纳入规制范围，产生或加强市场支配地位只是其中的一种形式。这意味着欧盟委员会更加强调合并对竞争的影响，而非市场支配地位本身，这与美国的标准也趋于一致。条例规定，如果参与合并的企业的市场份额不大，合并不会影响市场的有效竞争，合并就可以在第一阶段得到通过；如果参与合并的企业在欧盟市场的份额不超过25%，在不影响适用条约第81、82条的前提条件下，合并可以通过审查；如果合并后企业的市场份额在25—40%之间，除非特殊情况，一般也认为不可能产生市场支配地位。在委员会的实践中，绝大多数的市场支配地位产生于合并后企业的市场份额达到40—75%之间。如果超过75%，虽然不是绝对垄断，但一般会被认为产生或者加强市场支配地位。除了根据市场份额评估企业合并对竞争的影响外，还要结合消费者的需求、产品供应、潜在的竞争对手、市场进入障碍等因素作出分析。
(2)程序上的变化——更具灵活性的审查期间。合并申报的时间予以提前，以前需要有约束力的协议，现在只需要意向书和当事人完成交易的诚信(Good Faith)即可。这样给予当事人更多的灵活性来选择什么时候将交易提交委员会或竞争当局审查，但未经批准不得实施合并交易的限制依然未变。
合并审查各阶段的具体时间限制也有了一些变化，如下表。第一阶段从收到完整的申报资料之日起算。在欧盟委员会收到提交案件或当事方作出修改承诺的情况下，可以延长10 日。第二阶段从欧盟委员会做出进一步审查的决定之日起算。在当时方请求或委员会要求并经当事方同意的情况下，可以延长15日；在开始进一步审查54日后当事方作出修改承诺的，可延长20 日。
(3)管辖权上的变化——欧盟委员会和成员国的案件划分。一般而言，欧盟委员会只对具有共同体意义的合并交易具有管辖权，即所有合并当事方世界范围内销售总和超过50亿欧元，且至少两个合并当事方中任何一方在欧盟范围内的销售额超过2.5亿欧元。这一申报门槛并未改变，但新条例赋予当事方选择的权利，即合并当事方可以在申报前请求将交易提交欧盟委员会或成员国竞争当局。如果一项交易需要在至少三个以上成员国予以申报，合并当事方可以请求将交易提交欧盟委员会，经有关竞争当局同意，欧盟委员会行使排他管辖权。新的《合并条例》强化了“一站式申报”——向欧盟委员会申报在所有25个成员国中具有法律效力，从而使合并当事人降低交易成本，减少官僚体制和法律上的不确定性。
（四）法律责任与救济
违反第81条的协议条款无效（并非全部协议无效），其法律责任由成员国的国内法决定。委员会可以对该企业处以其全球销售额10%以下的罚款。由于卡特尔形式越来越隐蔽，证据也越来越难以获得，欧盟委员会自2002年起公布实施宽大处理政策：对于向欧盟委员会提供重要证据的参与卡特尔的当事人，第一个自首的企业减免30-50%的罚款，第二个自首的企业减免20-30%的罚款，第三个自首的企业减免20%以下的罚款。据欧盟竞争总司介绍，这种查处卡特尔的方法很有效。
任何被侵害的公司可以在一国的法院根据该国的司法程序要求赔偿损失。对于欧盟委员会决定不服的，企业可以向欧洲初审法院提起诉讼。欧洲法院只对初审法院判决上诉的法律问题进行审查。成员国竞争主管机关的决定按照国内司法程序审查或诉讼，不能再上诉到欧盟层面的法院。
欧盟委员会强调指出，实施反垄断法的经验是高额罚款，使违法的企业无利可图甚至破产。
（五）国家补贴
为避免成员国运用公共资源扭曲企业间的竞争，影响第81、82条的实施效果，欧共体条约第87-89条规定了国家补贴规则。第87条原则禁止国家向特定产业和企业提供补贴，无论这种补贴是以政府资助、利息减免、税收减免、国家保证、提供产品或服务的优惠或其他任何形式。同时也规定了例外情形，如果补贴对整个欧盟受益，则补贴可以被允许，比如对个体消费者提供的具有社会性的补贴；为补偿因自然灾害和意外情况造成损失而提供的补贴；为推动欠发达地区的经济发展提供的补贴；为执行符合欧共体共同利益的重要项目而提供的补贴等。欧盟委员会有权对现存和拟议中的成员国提供的国家补贴进行审查，以确定其是否与共同市场相容。一旦发现与共同市场不相容，欧盟委员会有权要求成员国通过适当的国内程序恢复原状，并要求受惠者向公共当局返还所受资助。
欧盟委员会审查成员国补贴的专属权利是基于成员国的授权。
三、反垄断主管机关
欧盟委员会竞争总司具体负责竞争政策与法律的实施，同时欧盟委员会有一名专门负责竞争事务的委员。竞争总司下设九个部门：计划与资源部、政策与战略支持部、国家补贴部（2个）、能源水利食品与卫生部、信息通讯与传媒部、服务业部、工业部和消费品部5个专业部门。欧盟竞争总司此次机构改革最大的改变是两个方面：一是在复杂案件中引入独立的首席经济学家(Chief Competition Economist)，更加重视对案件的经济分析。二是对原来的以违法形态划分的部门（反托拉斯部、合并控制部、国家补贴部）进行了重组，改为以经济产业划分为五个专业部门，每个部门既负责卡特尔、滥用市场支配地位，也负责合并审查。改革的目的在于使负责某一产业市场的竞争主管机关的官员深入了解该市场，以便对该市场中的各种违法行为进行调查。另外，还设立了非专家小组，对委员会的调查结论从“业外人士”的角度(Pair of Fresh eyes)进行审查。欧盟竞争总司有750人，成员国竞争主管机关有3000多人，因此，共有近4000名竞争主管机关人员负责实施欧盟竞争法。
调查程序可以由当事人的控告而开始，也可以由欧盟委员会主动启动调查程序。欧盟委员会的调查手段包括要求有关当事方提供相关材料、回答相关问题、实地勘察等。委员会有权到公司所在地等办公场所以突然袭击的方式搜集证据。
四、欧盟竞争政策改革动向
2002年12月16日， 欧盟部长理事会通过了一项决议， 对欧盟现行竞争政策的基础法律（共同体条约第81条款和82条款）进行了大幅度修改，新的条款将于2004年5月1日开始生效。
新条款最大的修改之处在于取消了原来所规定的盟内企业兼并必须要向欧委会竞争总司申报备案，超过一定金额的大的企业兼并要得到欧委会批准后才能实施的规定。 但这一新的规定绝不意味着欧委会放松了对企业兼并的监管，而是取消了一些实践中被证实为不必要的行政备案审批程序。
除了修改基础法律使之与时俱进，更适应时代发展的要求外，欧委会近年来在竞争政策的执行方面还出现了一些新的动向。
（一）加大执法力度， 严厉打击不正当竞争行为
近年来欧委会加大了对不正当竞争行为、特别是反垄断的执法力度。例如，2001年欧委会处理了10起垄断案， 共罚款20亿欧元，这一罚款金额超过了欧共体成立以来历年反垄断罚款的总和；2002年处理了9起垄断案，罚款10亿欧元。
（二）大力推进公共服务行业的市场开放和自由化
近年来，欧委会在盟内大力推进各成员国相互开放各自的公共服务行业， 如电信、铁路交通、能源供应、民航运输等。 经过多年的努力， 欧盟在公共服务行业的市场开放方面取得了长足的进步。 今年6月， 欧委会又通过关于煤气和电力供应完全自由化的指令，使成员国之间完全实现了电力和煤气贸易、供应、输配的自由化， 彻底打破了成员国原有本国公司对此的垄断。 由于打破垄断引入竞争机制， 欧盟内的国际长途资费近5年来下降了45%， 但市内电话资费近5年来几乎没有下降，宽带网接入的70%控制在本国大的电信商手中，这表明只有打破垄断、引入竞争，公共服务行业的价格才能降下来。同时也表明市场开放的速度是很不均匀的，国际长话的竞争比较充分， 相反地本地电话网和宽带接入服务的竞争还很不充分。
（三）欧委会竞争总司的内部组织机构进行调整
为了适应新的竞争法规的要求，欧委会计划对竞争总司的机构设置进行必要的调整。
1、鉴于近年来处理案件中所涉及到的技术性、专业性越来越强，竞争总司增加了总经济师的职位，Lars-Hendrik Roller教授被任命为竞争总司首任总经济师，总经济师下面配备几名助手。总经济师的主要职能是对案件从专家角度提供独立的、专业性意见供总司长决策时参考。
2、将反垄断和企业兼并监管的处室合并在一起，按行业重新划分管辖职能。
3、 推行“务虚会”制度，对某一案件，主管处室在开会研究谈论时要邀请其他不相干处室的同事来参加， 让他们作为外部人发表意见，以期避免主管官员人偏听偏信，钻牛角尖。
（四）建立欧洲竞争政策网络（ECN）
为了便于欧委会竞争总司进一步加强与成员国竞争政策主管部门的沟通、合作和信息交流， 欧委会发起建立了欧洲竞争政策网络（European Competition Network, ECN）。 竞争总司与各成员国竞争政策主管部门、法院等都可以通过欧洲竞争政策网络这个平台相互交换信息，资源共享。
（五）加强国际合作
在经济全球化的今天， 企业兼并经常是跨国、跨大洲的， 加强竞争政策领域的国际合作对欧委会日益重要。 欧盟已经同美国、加拿大、日本等国签署了竞争政策合作的双边协议。欧委会竞争总司同美国司法部和贸易委员会的交流和合作已经机制化、日常化。欧盟还积极主张把竞争政策纳入WTO新一轮谈判当中， 期望把欧盟竞争政策模式转变成多边贸易规则的一部分。
五、成员国竞争法和欧盟竞争法的关系
欧盟竞争法是凌驾于其成员国竞争法之上的，成员国竞争法不得与欧盟竞争法相抵触，否则该成员国竞争法必须修改。欧盟竞争法和其成员国竞争法管辖的范围不同：仅当有关反竞争行为影响到成员国之间的贸易时，才属于欧盟竞争法管辖的范围，这时某些情况下欧委会具有排他的管辖权，而另一些情况下欧委会与成员国的竞争主管机关和法院均可实施管辖权。而那些影响只限于成员国内部的反竞争行为，如一个城市中两家主要面包店的联合定价协议，对欧盟共同大市场并无影响，因此仅属于所在成员国的竞争法的管辖范围。
