欧盟反倾销法及其对中国的影响
欧盟反倾销法及其对中国的影响
编辑:中国反垄断反不正当竞争律师网 来源:王晓晔 陶正华
内容提要:本文全面地分析评述了欧盟反倾销法的基本内容及其对中国的影响和1998年欧盟对华反倾销政策的新变化,指出欧盟反倾销法中对中国的歧视和不公正待遇并没有实质性改变,为了进一步发展中欧经贸关系,欧盟必须彻底改变其对中国的歧视政策。
主题词:欧盟反倾销法 中国 影响
一、欧盟反倾销法的基本内容
欧盟反倾销法最早见于欧共体理事会1968年第459号《关于抵制非欧洲经济共同体成员国倾销和进口补贴的规则》。该规则经理事会1979年第3017号规则、1982年第1580号规则、1984年第2176号规则、1988年第2423号规则、1994年第3283号规则等进行过多次修订。现在最新规定是欧共体理事会1995年12月22 日通过的《欧共体理事会关于抵制非欧洲共同体成员国倾销进口的第384/96号规则》(以下简称规则),这个规则与1994年第3283号规则相比较仅是作了非常小的修改。
1994年欧盟修订反倾销法的背景是同年结束的乌拉圭回合多边贸易谈判通过了实施关贸总协定第6条的新协定,(简称1994年反倾销协定)。与欧共体理事会1988年第2423号规则比较,欧盟1994年以来颁布的反倾销规则具有以下两个显著特点:
第一,鉴于1994年的反倾销协定对倾销和补贴作了区别,欧盟认为有必要在这两个领域制定不同的规则,因此1994年以来的反倾销规则不再包括反补贴规定,后者已经通过1994年第3284号规则作了单独规定。
第二,鉴于与1979年反倾销协定相比1994年反倾销协定的重大变化,特别是制定了许多新的和详细的规定,如关于倾销幅度计算、提起诉讼的程序和调查的程序,包括事实的认定和处理、临时措施、征收反倾销税、反倾销措施的期限、复审以及公开披露有关反倾销调查的信息等,为了确保这些规定的贯彻和执行,欧共体新的反倾销规则吸收了1994年反倾销协定的许多表述,在这些方面有着与1994年反倾销协定相同的规定。
欧共体反倾销法包括实体法和程序法两大部分,其主要内容如下:
(一)实体法
欧盟反倾销法的实体法,是指进口商品违反欧盟反倾销法的实质要件。主要有以下四个方面的规定:
1.倾销存在。根据规则第1条第2款,如果一种产品向共同体的出口价格低于其在出口国正常贸易中的可比价格,该产品就被认为是倾销产品。可比价格是指产品的正常价值,一般是根据产品在出口国正常贸易中已经支付或者可以支付的价格来确定,如果出口商在出口国不生产或者不销售相同产品,可以根据其他销售商或生产商的价格确定正常价值,但其国内销量一般至少应当达到被调查产品在共同体销量的5%。如果这种产品不在正常贸易中进行销售或者没有足够的销量,或者因为市场特殊情况,这种销售没有可比性,该产品的正常价值就应当根据原产地国的生产成本加合理的销售费用、一般费用和管理费用以及合理利润来计算,或者根据正常贸易中向具有代表性的第三国出口的价格。
2.损害存在。“损害”这一术语一般是指对共同体产业的实质损害,或者构成对共同体产业实质性损害的威胁,或者严重妨碍建立这样的产业,为了便于适用法律,规则第4条第1款指出,共同体产业指共同体内相似产品的所有生产者,或者共同至少达到共同体生产总量50%的生产者。
确定损害应当根据直接的证据,即要从倾销进口的数量和价格对共同体相似产品价格的影响以及随之对共同体产业所引发的后果两个方面进行审查。关于对共同体相似产品价格的影响,主要考虑它们是否因倾销进口大幅度降价,或将要大幅度降价,或是否相当程度上妨碍了本来应当进行的提价。倾销进口对共同体产业所引发的后果,则是根据对相关经济因素的评估,包括倾销幅度和共同体产业在销售、利润、产量、市场份额、生产率、投资回收率、生产能力利用率以及在就业、工资、资本或投资增长等方面是否存在事实或潜在的下降。根据规则第3条第9款,这里特别考虑的因素是:
(1)向共同体市场倾销进口的增长幅度;
(2)出口商是否具有可随意提高或迅速扩大的生产能力;
(3)进口价格是否大幅度地压低了共同体的价格或阻止合理的提价;
(4)倾销产品的存量。
根据规则第9条第3款,如果一个国家的进口产品在共同体市场所占份额不足1%,则推断这种进口不会产生损害,除非几个国家的产品共同达到共同体市场份额的3%。
3.因果关系。根据规则第3条第6款,倾销进口的数量和价格水平与共同体产业受到的损害必须存在因果关系。为了确认因果关系,根据规则第3条第7款,除了审查倾销进口对共同体产业造成的损害外,也应审查正在损害共同体产业的其他因素,以便对该倾销进口作出正确的评价,这里特别考虑以非倾销价格进口的产品数量和价格、市场需求的变化减少的营业额、外国生产商和共同体生产商之间的竞争以及共同体产业的生产率等。
4.共同体利益。规则第21条规定,反倾销的措施应当是基于共同体的利益。为此,应当将各方面的利益进行总体评价,即不仅要考虑共同体产业的利益,而且也要考虑共同体的用户和消费者的利益。该条第1款还指出,审查中应当特别考虑消除有害倾销对恢复共同体市场有效竞争的必要性。但是在实践中,欧盟委员会对共同体产业、用户以及消费者等各方面利益进行权衡的时候,共同体产业的利益显然被放在第一位。O
(二)程序法
1.起诉。根据规则第5条,任何自然人、法人以及没有法人资格的社团都可以共同体产业的名义提出书面申诉,要求为确定倾销的存在、倾销程度及其后果进行调查。诉状应包括倾销、损害以及倾销进口与损害之间存在因果关系的证据,并且得包括以下信息:
(1)原告身份以及共同体相似产品的生产数量和价值。
(2)对倾销产品的说明,包括原产地国或出口地国名称、出口商或外国生产商以及共同体进口商名单。
(3)该产品在原产地国或出口地国的销售价格或者向第三国的出口价格。
(4)该倾销进口在数量上扩大的情况,对共同体相似产品的价格影响以及对共同体产业所产生的损害,这些得通过与共同体产业相关的因素进行说明。如果该申诉至少受到占共同体相似产品生产的“%生产商的支持,就可被视为以共同体产业的名义提出。如果支持申诉的共同体生产商的生产份额不足全部产业的25%,调查不得开始。
委员会经与咨询委员会商议,如果认为有充分证据说明应进行调查程序,得在提交诉状的45天内发动调查,并将发动调查在欧共体官方公报进行公告。公告中包括该出口产品和国家的名称,利益当事人进行申报以及可以接受委员会听审的期限。委员会应将发动调查通告出口商、进口商及其代理机构、出口代表和原告,并在适当考虑保密的条件下,将诉状全文交付出口商和出口国代表。
2.调查。调查的内容包括倾销和损害。为了使调查的结论具有说服力,被进行调查的时间一般至少是发动调查6个月前的一段时间,调查一般是以填写反倾销调查表的方式进行。当事人收到调查表后,应当在30天内作出答复。在特殊情况下,此期限可再延长30天。委员会可要求成员国提供信息,并可要求它们对出口商、进口商以及生产商进行核实和取证,必要时甚至可要求它们到第三国进行调查。
在公告规定的期限内进行过申报的利益当事人,可以在公告规定的期限内,书面请求听审,会见对方当事人,以便提出反驳性意见。但对方当事人没有义务出席这种会见。利益当事人也可以书面请求调查任何与案件有关的信息。
根据规则第17条,在原告、出口商或者进口商、产品或者交易目录数目过大的情况下,可以使用抽样方式,将调查限于数目合理的当事人、产品或者交易中进行,或者选择具有代表性的生产、销售以及出口进行调查。
根据规则第18条,如果利益当事人拒绝接受调查或者不提供必要的信息或者严重妨碍调查,可以根据掌握的事实作出临时的或者最终的结论。利益当事人提供的虚假或者误导性信息不予以考虑。如果利益当事人不予合作,或者片面合作,从而妨碍获得有关信息,将会得到一个与其合作相比不利的后果。在当事人不予合作的情况下,委员会可参考其他方面的信息,如公开的价格、官方进口统计、海关统计以及从其他利益当事人所获的信息。
考虑到保护当事人商业秘密的需要,规则第19条指出,对机密信息或者当事人以秘密方式提交进行调查的信息,在合理的情况下,当局应作为机密来对待,机密信息是指那些一经披露即可给竞争者带来重大竞争优势或者给提供信息或已获得信息的人带来重大不利后果的信息。提供机密信息的利益当事人应当对信息作一个非机密性的概述,概述应当详细到使人能合理领会其实质的程度。在例外情况下,当事人也可以不进行概述,但必须说明不能概述的理由。如果委员会认为作为机密的请求不合理,且信息提供者既不愿意公开信息,也不同意以一般的或者概述的方式披露信息,该信息就不能予以考虑。反倾销调查一般得在一年内结束,而且在任何情况下,也不得超过15个月。
3.征收临时反倾销税。按规定开始调查程序之后,如果利益当事人已经得到充分机会发表意见,倾销及其对共同体产业的损害也已初步确认,并且从共同体利益出发也有对之进行干预之必要,委员会就可以采取临时反倾销措施,即征收临时反倾销税。征收临时反倾销税不得早于自调查开始起的60天,不得晚于自调查开始后的9个月。
临时反倾销税的决议由委员会经与咨询委员会商议后作出,并以委员会规则(ChnlnlissiOnRegu1ation)的形式在欧共体官方公报上公告。根据规则第20条第1款,临时反倾销税决议公告后一个月内,利益当事人有权书面请求披露作为决议基础的基本事实和审查细节。临时反倾销税的期限可以是6个月,最长为9个月。临时反倾销税的幅度不应超过初步确认的倾销幅度。征收临时反倾销税不是诉讼的结束,其性质上是要求进口商提供保证金。在这种情况下,被调查的产品是否可进入共同体市场,得以提供这种保证金为条件。
4.承诺。如果出口商自愿承诺提高对共同体市场的出口价格,委员会经商议后对这种结果感到满意,就可以在不征收临时或者最终反倾销税的情况下终止调查。承诺的价格应当与确保消除倾销幅度的程度相适应。出口商作出价格承诺的时间,最晚不得超过反倾销调查最终结果作出之后当事人有权在10天内陈述其意见的最后期限。如果委员会认为承诺是不切实际的,比如出口商数目过大或者存在政策方面的原因,委员会就不会接受出口商的价格承诺。如果委员会经商议接受了承诺,调查就可以结束。
作出承诺的出口商得定期向委员会汇报履行承诺的情况,委员会可核实有关数据。不履行承诺即构成违反承诺。在违反或者撤销承诺的情况下,如果与承诺相关的反倾销调查没有结束,违反承诺者可被征收临时反倾销税;如果该调查以最终认定倾销和损害而结束,可对之征收最终反倾销税。
5.征收最终反倾销税。根据规则第9条,委员会经与咨询委员会商 议后认为有必要征收最终反倾销税,就向理事会提交商议结果并提出终止诉讼的建议。理事会在一个月内没有作出其他决定,诉讼即为最终结束。征收最终反倾销税的决议由理事会根据委员会建议,经特定多数同意后作出。该决议以理事会规则的形式在欧共体官方公报上公告。最终反倾销税的幅度不应超过所测定的倾销幅度。最终反倾销税从征税之日起或者从对倾销或损害作出复审结论之日起5年终止,在征收过程中,如果共同体产业提供的信息说明,实施的反倾销措施没有使倾销产品在共同体市场的销售价格发生很大变化,委员会经商议后,可对案件重新进行调查。在必要的情况下,可修改现行的反倾销措施,重新计算倾销幅度。
二、欧盟反倾销法对中国的影响
根据共同体理事会第384/96号规则第2条第7款,在进口商品来自“非市场经济国家”。其正常价值应根据一个市场经济国家相似产品的价格或其结构价值或者该国向其他国家包括向共同体的出口价格来确定。如果这些方法都不可行,还可以按照共同体对相似产品实际支付或可以支付的价格,必要时可以对这些价格或者结构价值进行适当调整。这就是欧盟反倾销法对于确定“非市场经济国家”的出口产品的正常价值所采取的替代国制度。
中国被欧盟列为“非市场经济国家”。中国对欧盟的出口产品因而就受到不同于市场经济国家的特殊待遇,中国的出口企业由此也就不断被提起反倾销诉讼。从1979年提出第一个反倾销诉讼到1996年,欧盟对中国出口商品的反倾销调查达60多项。其中除糠醛和锤子等少数几起案件因证实共同体相关产业的损害与中国进口产品没有因果关系而撤诉外,大多数案件都以中方败诉而结束。
涉及中国出口产品的反倾销诉讼具有以下几个特点:
(1)这些反倾销诉讼所涉及的中国出口产品大多是初级产品及初加工制成品,如氯化钡、重烧镁等,与中国出口商品的结构相一致。近几年来有关机电产品的案件有所增长,但一般也是劳动密集型的组装产品或中国传统的初中级机电产品,如小彩电和自行车链等。
(2)中国出口产品的价格普遍大幅度低于国际市场价格,因此被测定的倾销幅度一般也比较大。例如,1987年结案的油漆刷子的倾销幅度被定为大于100%,1991年结案的麻底鞋被定为70.3一105.3%,⑤1996年结案的活性炭被定为69.9%,③按照这么大的幅度被征收反倾销税后,这些产品就很难再进入共同体市场。
(3)随着中国对欧共体出口数量的迅速增长,欧共体对中国出口的反倾销制裁也越来越严厉。1988年以前,中国出口企业主要以价格承诺方式结束反倾销诉讼,而此后则大多被征收了反倾销税。
欧盟之所以对中国出口产品的反倾销诉讼能够频频得手,动辄就能征收幅度很大的反倾销税,主要是因为欧盟将中国视为“非市场经济国家”,对中国进口产品实施歧视性待遇。这种歧视性待遇突出表现在以下两个方面:
(1)不公平地使用替代国制度。替代国制度是西方国家反倾销法中确定“非市场经济国家”,出口产品的正常价值所使用的方法。这种制度对确定中国出口产品的正常价值具有极大的不合理性,主要表现在它元视和抹煞了中国出口产品的成本优势。
中国是世界上最大的低收入国家,工资水平、管理成本以及大多数原材料价格比起世界上大多数市场经济国家来说低很多,因此大多数产品的国内价格也就大大低于国际市场价格。当然,中国产品的低价在一定程度上也是由于中国经济政策以及过去对价格实行计划调节。
从改革和发展的观点看,逐步提高国内价格水平以缩小与国际市场价格的差距是一个不可逆转的趋势。但是,要在短时期内消除这种差距则是不可能的。决定产品国内价格水平的从根本上说不是人们的主观愿望,也不在于国家实行市场经济还是计划经济,而是取决于国家的经济和发展水平。不同的国家不仅由于不同的经济水平、工资水平和人口状况从而在劳动力价格上有着很大差异,而且还因为自然资源状况、产品加工条件以及市场需求不同在产品成本配置的其他方面有着很大差距。因此,比较成本优势不仅存在于市场经济国家之间,而且也存在于市场经济国家与非市场经济国家之间。
然而,在对中国出口产品进行的反倾销诉讼中,欧盟委员会对中国产品的成本优势或者根本不予考虑,或者随意抹煞。例如,在1996年结案的粉未活性炭一案中,尽管中国出口企业对以美国作为替代国的做法提出了反对意见,指出这种比较极不合理,因为中国的粉未活性炭是在传统的小型生产作坊生产的,而美国产品是在现代化大工厂生产的,双方的投资和折旧没法比较,但委员会仍然坚持以美国产品的市场价格作为中国产品的正常价值。O在这个案子中欧盟委员会之所以将美国视为一个合理的替代国,其理由几乎完全不是从产品的成本出发,而是考虑到美国市场的开放性。委员会在其他案子中也明确指出过,国际市场的需求决定产品的价格。
欧盟委员会的这种观点是不正确的。国际市场需求决定产品价格的前提条件是国际市场与国内市场的融合。不用说中国现阶段对外开放的程度尚小,参与国际分工和国际交换的程度还不高,国际市场的价格因此对中国国内价格不能发生决定性的影响。而且,即便在经济国际化程度比较高的国家和地区,由于各个国家和地区都有自身的特点,特别是在资源和市场需求方面存在着一定程度的差异,因此,不同国家和地区的相似产品很少有价格完全相同的情况。正是由于相似产品在各国市场的价格不同,反倾销法才规定以出口国或者原产地国的价格确定正常价值。因此,欧盟委员会不承认中国出口产品的比较成本优势是非常不公平的,这不仅意味着共同体的用户和消费者不得不放弃从中国低价产品中可以获得的好处,而且还意味着中国企业在国际竞争中不能利用自己实实在在的价格优势。欧盟的这种做法自然是一种歧视性的和非常不合理的待遇。
替代国制度的另一大弊端是对诉讼结果的不可预见性。这种制度是基于“非市场经济国家”的国内价格不能公平和真实地反映出口商品的正常价值。然而,替代国的价格就能公平和真实地反映它们的正常价值吗?答案更是否定的。因为这个替代国对于“非市场经济国家”的出口企业来说是一个人为的和主观臆造出来的东西。在1996年的活性炭一案中,因为美国被选作替代国,中国出口商品的倾销幅度因此被确定为69.9%。然而,美国的粉未活性炭和中国向欧共体出口的粉未活性炭在价格上究竟有什么关系呢?任何关系都没有!中国的出口产品为什么应当按照美国的价格在欧盟市场上销售?任何理由都没有!由于中国产品的出口价格与替代国的市场价格完全没有关系,这种反倾销制裁对被诉企业就完全起不到惩前毖后的作用。
(2)不公平地对中国出口产品征收幅度统一的反倾销税,根据规则第9条第5款,在征收最终反倾销税时,理事会规则应对各个出口商的反倾销税作出专门的规定;但是,作为一般规则,对于“非市场经济国家”的倾销产品则仅就有关出口国作出专门规定。即是说,一个国家一旦被视为“非市场经济”,所有从这个国家出口的同类产品就得被征收幅度相同的反倾销税,而不同它们的生产者是谁,它们的生产条件是什么。这种做法当然也是非常不合理的。就中国来说,中国现实经济生活中不仅存在着不同所有制的企业,而且即便同是国有企业,它们因为是相互独立核算和自负盈亏,从而在生产成本和市场销售方面就必然存在着一定的差别。然而,在对中国出口产品提起的反倾销诉讼中,除极个别外商独资企业和中外合资经营企业外,欧盟几乎对中国同类出口产品一概都征收幅度统一的反倾销税。
在1991年结案的小彩电案件中,除两家中日合营企业外,欧盟委员会驳回了中国长城工业公司、中国电子进出已总公司和中国轻工业品进出民总公司三家企业提出的区别对待和分别计算反倾销税的请求。欧盟理事会的理由是:
(1)虽然这些企业可以给客户开具商品发票,似乎是独立企业,但事实上它们自己不能决定出口价格以及其他交易条件,所以在与其他国家进口商的关系中只具有有限的独立性。
(2)这三家公司都是中国音像制品出口商会的成员,该商会已经承认,它对其成员出口小彩电有着严格的管制。
(3)除合营企业自己可以出口产品外,其他出口企业必须是商会成员。
(4)如果对受商会控制的出口企业征收不同的反倾销税,被征收反倾销税最低的企业就可