城市公共设施由谁来建——市场大小、交易费用与分工
城市公共设施由谁来建——市场大小、交易费用与分工
编辑：中国反垄断反不正当竞争律师网 来源：张永生（2005年09月16日）
一、问题的提出：城市公共设施由谁来建
传统的观点认为，像燃气、供水、供电、供热、垃圾处理、公共交通等城市公用设施，政府必需将其当作公共品进行投资。长期以来，此类公用设施在中国都是采用“政府全额投资、独家垄断经营、亏损财政补贴”的模式进行建设和管理。在西方国家，由市政投资的公共设施也占相当大的比重。由于这些传统理论加上中西方实践的影响，一般人往往也认为此类公共设施理应由政府公共财政来投资，通过民间资本实行市场化的可能性比较小。其实恰恰相反，中国城市公共设施的市场化具有非常大的空间。
上述城市公共设施涉及到所谓的外部性问题(externalities)。外部性程度同建立排他性产权(excludability)的难易程度有关，而同产品的非竞争性(nonrivalrous consumption)则没有必然的联系。根据最优外部性理论(Cheung，1970)，外部性程度取决于是明确界定产权的成本(称为外生交易费用)大，还是不明确界定产权引起的经济扭曲(称为内生交易费用)大。如果前者大于后者，则市场选择的结果就是不明确界定产权而保留外部性；而如果后者大于前者，则结果就是明晰界定产权而没有外部性。总之，市场选择的结果是将交易费用最小化。比如街道，如果要明确界定产权，即对每个使用街道的人进行收费，则显然不可行。因此，像街道这类物品就要由政府公共财政来投资。政府公共财政当然就意味着外部性，但这种有外部性的街道较之没有外部性的收费街道就要更有效。高速公路则不一样，由于对使用高速公路的人进行收费的成本并不高，高速公路的筹资和修建就有可能由私人来进行。 因此，按照内生外部性理论，公共设施是由政府还是私人来投资是有章可循的。但是，实际的情况比这种理论预见要复杂得多。下面几类案例就对现有内生外部性理论构成挑战。第一个案例是城市轨道公共交通。根据内生外部性理论，由于其产权界定成本相对较低，按说世界各国的城市轨道公共交通应该主要由私人而不是政府来投资兴建。但实际情况是，只有香港等少数几个城市的地铁是以私人投资为主修建的，世界上大部分的城市轨道公共交通都是亏损且依靠政府为主投资。香港同其他西方城市的主要区别在于，香港是一个人口拥挤的城市，地铁乘客众多，而一般西方城市轨道交通的乘客则很稀少。这似乎意味着，只有在满足斯密条件的情况下(即“市场大小决定分工”，Smith，1776)，上述内生外部性理论才成立。如果说斯密条件是该理论成立的一个必要条件的话，下面的案例似乎又说明，斯密条件并不是必需。在西方国家，早期城市铁路由于乘客人数很少，城市铁路本身并不赢利，但他们却往往都是由私人投资修建。就城市铁路投资而言，斯密条件显然不被满足。除了上面两类情况同现有理论相悖外，像街道这类外部性很强的公共品，却也有完全由私人投资修建的例子。
对于上面这些不同的案例，现有理论似乎难以进行合理的解释。城市公共设施政策的制定者们往往也无所适从。为什么会出现这种情况？究竟应该由谁来投资城市公共设施？本文就是要回答这些问题。我们将对这些具体的案例进行剖析，揭示市场大小、交易费用与分工的内在关系，并对现有产权理论(内生外部性理论)和分工理论进行相应扩展，以解释上述不同的案例。在此基础上，我们进一步揭示其对城市公共设施建设的政策含义。
二、市场大小与城市公共设施建设：城市轨道公共交通的案例
(一)城市轨道公共交通的案例
20世纪50年代后，在城市公共交通基础设施的建设上，发达国家通行的做法是由各级政府用税收进行投资，然后向受益人收取费用 (公交费、燃油税、机动车注册费、道路收费等)。一般来说，这些收费只能部分地弥补这些设施的建设、运营和维修费用，政府每年要对这些设施进行补贴。政府的投资和补贴自然意味着外部性。但是，在此之前，城市公交系统却一度被视作私人赢利行业，并不是由政府在投资。为什么会出现这种变化？主要原因在于西方国家城市公共交通的市场规模缩小的缘故。第一，随着私人汽车的普及和逆城市化趋势，人们的居住模式分散化，公共交通乘客人数锐减，从事公共交通服务的私人企业难以在市场中生存。第二，城市交通拥堵成为一个严重的问题，大城市需要通过快速扩充交通基础设施来缓解拥堵问题，而公共交通乘客群偏小又不可能吸收到足够的私人投资者。第三，上世纪30年代的大危机后，凯恩斯主义为西方国家所采用，再加上“二战”时为了战争的需要，国家加大对重要基础设施的直接投资和控制就顺理成章(Camph，1997)。
因此，西方国家政府投资公共交通并不是因为公共交通一定要由政府来投资，而是缘于两个经济学原因：一是公共交通市场变小，不足以吸引到私人投资者。二是发展公共交通是公共利益的需要，政府又必须发展。城市公共交通由盈利变为亏损、由私人投资转向以政府投资为主的案例说明，市场大小是一个决定性因素(见图)。对于那些可以明确界定产权的产品和服务，如果市场足够大，则私人企业就会去提供，也即市场选择的结果就是消除外部性；如果市场不够大而又关乎民众利益，就只有依靠政府来提供，或者由政府对私人企业提供补贴。
注：这里所说的“无外部性”，是为了分析的便利，当然不是指完全无外部性(下同)。在现实世界中，任何产品和投资要做到完全无外部性恐怕不太可能。比如地铁，如果实行单一票制，则有外部性；而其对沿途商业的影响，也是一种外部性。
(二)上述案例的理论含义
上面的案例显示，同样是可以明确界定产权的城市公共交通，由于市场大小不一样，其最终的外部性程度也不一样。城市公共设施的外部性大小取决于两个因素。一是取决于其市场的大小；二是取决于其产权界定费用的高低。这样，我们对图1进一步发展，将城市公共设施划分为4种类型(见表1)。
表1显示，就某一项特定的产品而言，随着市场条件发生改变，其属性也会相应地发生改变。也就是说，同一类公共物品，在不同的时间阶段、不同的国家或地区，其属性也会不同。这就提醒我们，简单根据所谓国际经验来制定国内城市公共设施发展的政策可能会犯错误。
从上面的分析我们可以得出如下结论：第一，内生外部性定理在斯密定理满足的条件下成立(类型1和类型2)，但在斯密定理不满足的情况下则可能不成立(类型4)。也就是说，如果斯密定理不被满足，则外部性程度可能与两类交易费用孰高孰低无关。因为，此时分工如果出现，则有两种可能，一是由非市场的力量(如政府公共财政)干预形成。政府公共财政投资当然就意味着外部性；二是由私人投资形成，而私人去投资一定是因为这种投资会对其他相关产品产生一种正的外部性收益，而这种收益又能为投资人获得。第二，市场足够大且产权界定成本足够低是城市公共设施市场化的充分条件。类型2满足这个市场化的充分条件，而类型1、类型3和类型4则不满足这个充分条件。
(三)满足市场化充分条件的两个示范性案例
案例之一：自来水和废水处理市场化的案例(Asia Pluse，23／11／ 2004)。根据前面的分析，自来水和废水处理由于明晰界定产权的成本并不高，如果市场足够大，则可以归于表1中的第2种类型，否则就归于第4种类型。前者满足实行市场化的充分条件。后者则不满足。一直以来，自来水和废水处理在中国都是需要政府补贴的部门。实际上，中国的城市自来水和污水处理行业蕴藏着巨大的商机，完全可以实现市场化运作。根据Asia Pluse的分析报告，目前国际上大的自来水公司都非常想进入中国的城市自来水和污水处理行业。法国的Veolia Water公司在过去两年里已在中国投入了约100亿元，德国的Berlin Water公司2002年在南昌投资2.9亿元兴建了污水处理设施。根据“十五”计划(2001-2005)，中国这一行业的产值将在1500亿元—2000亿元之间。工业用水的消费量将从1999年的370亿立方米提高到2030年的660亿立方米。随着中国工业化和城市化进程的加快，这一市场将以年均15%的速度增长。而且，这一行业还涉及到装备制造、水资源分配和后勤、节水解决方案等产业链条。这就使得自来水和污水处理的市场化前景更加广阔。可见，中国大中城市的供水和污水处理就属于表1中的第2种类型，完全可以市场化；而中小城镇的供水和污水处理就属于表1中第4种类型，不容易市场化。这也正是为什么外资企业想进入中国大中城市目前还处于亏损的自来水和污水处理行业，而对中国众多小城镇的供水和污水处理不感兴趣的原因。因此，小城镇的很多公共设施，可能就不得不依靠政府来投资。
案例之二：香港地铁公司的盈利及其在中国内地的扩张(参见香港地铁，http：//www.mtr.com.hk)。香港地铁就是世界上少有的完全用商业投资模式建设轨道交通而盈利的一个成功例子。根据香港地铁公司2003年的年报，其在2002年的纯利达42亿港元。香港地铁2002年的营业额达76.86亿港元，其中以票款收入为主，达74%，车站内其他业务收入以及铁路营运以外的收入各占13%。香港地铁管理模式有三个特点(金锋，1998)：第一，政府对地铁也进行一部分投资，但这种投资只是认购地铁公司的股份，政府与地铁公司的关系是纯粹的商业性持股关系。政府的投资无足轻重。第二，除了政府持有的股份外，其余都是商业股份。地铁公司最后要用经营利润来支付各种融资成本。第三，香港政府给予地铁公司某些物业方面的特许权，以保证地铁公司能得到地铁建设的间接受益。因此，香港地铁公司是一个完全的市场竞争主体，它不仅不是香港财政的一个负担，反而是香港政府的一个稳定财源。香港地铁2002年总乘客量达7.9亿人次。根据我们前面的分析，香港地铁属于第2种类型，具备市场化的充分条件，赢利非常正常；而很多西方城市的地铁则属于第4种类型，不容易市场化。中国很多内地城市修建地铁的市场条件要好于香港，属于第2种类型。如果采用香港的市场化模式，则公共交通会有很不错的回报。实际上，香港地铁一直非常看好中国内地的轨道交通市场。
三、企业制度与城市公共建设：外部效果与市场化
可见，外部性很小且市场足够大的城市公共设施(第2种类型)同一般竞争性产品并无太大区别，市场化完全不是一个问题。但是，对于外部性强的公共产品(表1中第1，第3，第4种类型)，是不是由于他们不满足市场化的充分条件就无法市场化呢？不是。由于企业家的介入，一些具有明显外部性的产品(如街道)其实也可以被市场化。
(一)两类不同的案例
第1种类型的公共设施市场化的案例：廊坊步行街由商家集资修建 (廊坊市财政局，2004)。廊坊市的新世纪步行街，过去是蚊蝇孽生的“龙须沟”。1998年，廊坊市财政投入不足1000万元进行了地下管道铺设，并出让了这条排污渠的改造开发权，吸引了河北新奥集团公司、华夏集团公司、河北天成公司投资7.8亿元，建成了3.3公里长，建筑面积40万平方米的全国最长的商贸步行街。在这个案例中，投资步行街本身并没有任何回报，但步行街的修建却可以提高沿街商铺的地价，而沿街商铺地价的提升又得益于步行街的修建带来的顾客的增加(市场的扩大)。
第4种类型的公共设施市场化的案例：早期私人投资城市铁路 (Cushman，K.1988)。西方国家早期城市铁路乘客不多，都是由私人 (主要是地产商)修建。私人之所以修建城市铁路，并不是因为城市铁路本身能够盈利，而是由于铁路可以带来周围地产价格的上升，从而投资铁路的成本可以从房地产中收回。这里又分两种情况。第一种情况是，如果不修建城市铁路，房地产本身也可以盈利。但是，投资修建不盈利的城市铁路却可以使房产的盈利进一步提高，而且这种提高足以弥补修建铁路的成本。第二种情况更加有趣，即如果只是单独修建城市铁路或单独发展房地产都不会盈利，但如果同时修建城市铁路和房地产，却会使房地产盈利，且其盈利足以弥补修建城市铁路的成本。如果依靠政府来规划，则可能会看到城市铁路和房地产均无利可图而放弃开发，但如果依靠企业家来开发，则他们就会发现其中潜在的盈利机会。上面几个案例中涉及到的分工与市场扩大交互作用的效果，就是分工产生的1+1>2的效果(superadditivity，Rosen，1978；Young，1928)。
(二)上述案例的理论含义
可见，如果有企业家活动的介入，很多看起来不可能盈利的城市公共设施就可以市场化。企业家才能和自由企业制度往往可以将一些市场太小的产品自发卷入分工网络，或将一些外部性程度高的产品自发卷入分工网络，从而提高整个社会的分工水平。表2对上面的几个案 例进行了归纳。
我们有三个结论：第一，相互关联的外部性强的产品A和外部性低的产品B的同时出现将产生一个“1+1>2”的分工网络效果。也就是说，如果产品A和产品B不同时存在，则无论产品A还是产品B，其市场规模和收益状况都不如它们同时存在时的状况；而产品A和产品 B的同时存在，会同时扩大两种产品的市场规模并改进各自的收益状况。第二，就单个产品而言，“市场大小决定分工”的斯密定理可能会有例外，因为市场小的产品A有可能在市场中同其关联产品B一起自发出现。但是，这种情况的发生，一定是由于产品B满足市场足够大这个斯密条件，且产权容易界定。第三，产品A和产品B要由同一企业提供，或者产品B因产品A出现而增加的额外收益能为产品A的提供者分享。否则，产品A就难以在市场中自发产生，因为此时产品A的正外部性收益难以为其提供者获得。
四、几个相关问题的讨论
(一)为什么民间企业对“股权多元化”不感兴趣
我在研究城市轨道交通融资的问题时了解到，像轨道交通这类大型公共项目，尽管政府希望通过“股权多元化”的方式解决融资问题，但实际上民间企业参股的积极性并不高。最后的做法往往是通过行政性摊派，让各区县的国有企业分别“认购”股份。为什么民营企业对“股权多元化”热情不高？主要的问题是民营企业只能参股而不能控股投资轨道交通。如果不能控股，则地铁经营企业的公司治理结构就不可能真正地得到改善。这样即使能够盈利的公共项目，在国有企业体制下也难以盈利。问题是，由于民营企业在现有体制下对参股建设地铁没有兴趣，地铁建设总公司又得出结论，说像地铁这类项目属于不可能盈利的项目，从而也就只能由国家投资为主，今后需要政府财政继续进行补贴，并强化其垄断地位。这就形成了一种恶性循环。其实，民间企业并不是真正对地铁投资没有兴趣。比如，目前香港地铁就正积极与北京磋商合作东直门到首都机场的地铁线项目。可以想见，如果城市基础设施建设彻底向民间开放，允许民间企业完全自主地建设和运营，则这些基础设施的融资根本不是一个问题。同样，目前很多国有垄断企业(比如国有商业银行)将“股权多元化”作为一个改革方向，这种“股权多元化”的提法并没有抓住问题的实质。改善公司治理结构的关键是谁控股，而不是形式上的股权多元化。这也正是为什么中国数量众多的国有上市公司的公司治理结构难以改善的原因，也是当前中国资本市场扭曲的根源之一。
(二)处于自然垄断的民营企业为什么仍有动力提高服务质量
目前一些人对像燃气、电力、自来水等城市公共服务的民营化存在着很多担心，认为这些行业关系到居民的日常生活，而民营企业又往往更注重利润最大化，在自然垄断行业一定会降低服务质量，因此这些自然垄断行业由国有企业垄断是必需的。但是，河北廊坊市新奥集团的例子却说明，这些观点非常错误。新奥公司是一家民营企业，目前垄断着廊坊市的管道燃气供应。燃气价格严格受政府控制，新奥公司要提价非常困难。在价格不能提高而廊坊市又没有第二家燃气竞争对手的情况下，新奥公司按理说最有可能通过降低服务质量以获取最大利润。但是，情况恰恰相反。新奥公司不仅没有降低服务质量，而且还投巨资建立了一流的地理信息系统、遥测系统、用户服务中心。如何解释这种与传统经济学理论相悖的现象？
新奥公司在获得市场垄断地位的情况下继续加大投入提高服务质量，其动力恰恰是来源于人们担心的“利润最大化”的动机。第一，尽管新奥在廊坊市处于垄断地位，但中国还有很多城市有待其开拓。为此，新奥必须将其大本营廊坊市的服务作为一个样板，然后用其良好的品牌声誉去开拓其他城市的燃气市场。因此，只要新奥的老板想在全国取得更大的市场份额，他就有动力去不断改善服务质量。第二，提高服务质量可以提高顾客对新奥的品牌忠诚度，而这种庞大的顾客群资源可以被新奥用来开拓新的业务。比如，保险代理、产品销售代理、各种鲜花礼仪服务，以及其他各种有偿服务。由于新奥的燃气用户忠诚于新奥的品牌，这些由新奥公司推广的附加服务非常容易被用户接受。这也成为新奥公司的一个盈利点。第三，尽管新奥在燃气市场上并没有直接的竞争对手，但其产品却面临其他替代产品的激烈竞争。如果新奥的燃气质次价高，则人们就可能会选择更多地使用电力、液化气、燃油、煤来替代燃气，这会导致新奥的利润受损。因此，市场竞争总是无处不在，即使处于自然垄断行业也是如此。斯密说过，每个人为了追求自己的最大利益，必然会为他人提供最好的产品和服务。这正是市场机制的奇妙之处。但是，由于中国具有长期计划经济的传统，很多官员往往不了解市场经济的这种奇妙，会想当然地认为国有企业在市场经济中提供的服务会优于民营企业。这种思想也限制了城市公共事业领域对民间的开放。值得注意的是，在上面的案例中，煤气、水、轻轨等在市场化后的价格都是由政府而非作为投资者的民营企业制定。
(三)小城镇公共设施建设的困境
我们的案例显示，市场大小是决定城市公共设施能否市场化的关键因素。市场大小同城市大小有直接的关系。大中城市由于人口规模大，其公共设施就更容易市场化；而小城镇由于人口规模小，其公用设施就难以市场化。这就意味着，大中城市尽管进行城市公共设施建设的需求大，但需要政府财政支出的花费占其财力的比重相对小城市反而可能会更小。小城镇由于公共设施难以市场化，其投资往往只能或大部分由政府来承担。这就使得小城镇的市政建设比大中城市，更大程度上面临着财力的约束，必须更多地依赖于上级政府的财政转移支付。但是，现有财政体制下，大中小城市之间的财力分配却与此背道而驰。现有财政分配格局是，层级越低的政府，其财力往往也越困难。
五、结论和政策含义
我们的研究显示，长期以来被认为需要政府投资的很多城市公共设施，其实完全可以通过市场化的方式来完成。政府不仅可以从很多公共设施的建设和补贴中摆脱出来，甚至还可以从中得到可观的回报 (税收)。我们揭示，产权容易界定和市场足够大是城市公共设施市场化的充分条件。满足这个充分条件的城市公用设施就一定能够市场化，而不具备这两个条件的城市公共设施，只要政府彻底放开市场，则企业家就有可能通过自利的企业家活动将其市场化。因此，对于任何一项城市公共设施，必须先看市场能否完成。如果不能，则政府才能考虑介入。这里具体有两层政策含义。
第一，我们说“先看市场能否完成”，这个市场标准不是指现有体制约束下的市场，因为现有体制下市场作用未能得到充分发挥，市场还有很大的潜力空间。这就要求我们通过深层次的体制改革来完善社会主义市场经济，进一步扩大市场发挥作用的空间。中国可以在以下方面挖掘市场潜力：解除对非国有企业尤其是中国民间企业的市场准入限制；建立自由企业制度；建立人口自由流动制度；依照宪法对私有产权进行严格保护；通过对政府权力的制衡来减少政府机会主义行为。当这些条件满足时，市场就能最大限度地发挥作用。
第二，政府要彻底对民间开放城市公用设施建设，让企业家的才能得到充分发挥。即使在人们通常认为而且已为西方国家实践证明非依靠政府投资不可的城市公共基础设施，在中国也未必就一定非要通过政府来投资，因为中国具有西方国家城市不具备的市场优势。我们的案例早示，在那些看起来市场不太可能起作用的领域，市场也有可能通过其复杂的功能发挥作用。城市公共基础设施的建设尚且如此，竞争性领域的情况就更是如此。如果充分认识到市场的作用，则中国很多公共设施就完全可以市场化，中国的城市建设和经济增长就可以大大加速。
城市公共设施的全面市场化对于中国经济发展的意义是不言而喻的。第一，中国对于政府与竞争性企业的关系已经基本厘清，各级政府已不再热衷于投资竞争性的国有工业项目。城市公共设施领域的建设将成为今后政府经济活动的一个主要领域，同时也是问题较多的领域。比如，庞大的地方债和腐败就与此有关。我们的研究澄清了政府在城市公共设施建设中的角色和作用。第二，中国目前面临着全能财政向公共财政的转型，而城市公共设施市场化则会大大推进这种转型。通过市场化的方式来发展城市公共设施，可以大大突破政府现有财力的限制，使中国城市建设获得跳跃性发展。中国是一个发展中国家，大量的公共事务需要政府财政来支持。比如，公共卫生、教育、医疗、社会保险、环境保护和治安，等等。如果城市公共设施能够尽可能地市场化，则政府就可以更有效地利用有限的财政资源，最大限度地在其他方面提高中国公民的社会福利水平。第三，城市公共设施的市场化牵涉到中国经济体制的整体改革，如投资体制、银行体制、资本市场、国有企业改革，以及建立服务型政府等等，加快这一领域的改革是促进社会主义市场经济体制进一步完善的重要内容。第四，中国城市公共设施建设是一个巨大的市场，这一领域的开放将大大刺激中国的内需，为中国经济持续快速发展提供强大的动力。
