市政公用事业面临的问题和挑战
市政公用事业面临的问题和挑战
编辑：中国反垄断反不正当竞争律师网 来源：人民网 秦虹 钱璞
目前市政公用事业市场已全面放开，行业垄断局面已经打破，多元化投融资及运营体系正在逐步形成，市政公用企业的运营效率不断提高，政府职能不断转变，相应的立法、服务、监管等系统配套措施开始逐渐完善，市政公用事业改革已经进入了一个新的发展阶段。但是目前改革的广度和深度都不足，市政公用事业各行业、各领域的特点各不相同，各城市对于推进市政公用事业改革的目标取向也有很大的差异，在实际操作过程中仍然存在着一些问题，急需加强引导与规范，许多制度和体制必须进行深入改革，扫除体制性障碍。
一、资金缺口仍然较大
通过市场化改革，我国在市政公用设施业取得了长足的发展，但是市政公用设施建设投资增长仍不能满足全面建设小康、构建和谐社会的需要。资金缺口巨大，供需不足的矛盾仍将在今后一定时期内存在。
近年来，我国城市化进程在与工业化互动中呈加速发展趋势，全国城市化水平平均以每年1.5个百分点左右的速度增加，相当于每年有近2000万人进入城市生活。按照专家估算的每万人占用1平方公里城市用地，每平方公里用地城市基础设施约需投入2亿元。2006年全国建成区面积33660平方公里，到2020年城市建成区面积就几乎要增加一倍。加之原有的“欠账”以及需要更新改造的设施，如此规模的建设，必然要依靠数额巨大的资金作为支撑。2005年，由亚洲开发银行、日本国际协力银行和世界银行在其研究成果《连接东亚：基础设施的新框架》中预测，在未来五年（2006~2010年），东亚发展中国家每年需要超过1600亿美元投资修建道路、供水、通信、电力和其他基础设施。其中中国预计将需要全部投资中的80%，即每年超过1300亿美元，折合人民币为1.7万亿元，如果市政公用设施占其中的50%，则每年需要投资近9000亿元，按65%由于新增固定资产投资预计，则每年的城市固定资产建设资金将达到5850亿元。 据建设部估计，在“十一五”期间，我国水务市场资金缺口有1万亿元，仅污水处理、再生利用的设施建设资金的需求，预计就达3300亿元。
虽然国家和各级地方政府对市政公用事业建设投资加大了投入，但与经济和社会发展的需求相比还存在较大差距。目前，我国城市市政公用设施投资的资金来源中，主要以财政和国内银行贷款为主的局面没有根本的转变。而面对如此庞大的市场，单靠政府的财政力量显然是无法满足社会需求的。
二、各地各行业在市政改革上的推进程度不一
在各地政府的推动下，市政公用事业改革已经从供气、供水等个别行业向市政公用事业全行业推进；从国有独资向国有、民营、外商独资、合资并存推进；从单一合资合作方式向BOT、TOT、租赁经营、合资合作等多种方式推进；从“暗箱操作”、“单项选择”等不规范操作向“多家竞标，择优选择”的规范化公开招标转变，市政公用事业改革已经全面展开。但是各地、各行业市场化改革进展程度有着较大差异。从总体上看，东部地区市政公用设施水平要优于中、西部地区，如燃气普及率，2006年东部地区为84.33%，中部地区为73.80%，西部地区为69.29%，东部地区要比中部地区高约10个百分点，比西部地区高约15个百分点，其他行业都表现为相同的特征，而且污水处理率、生活垃圾无害化处理率指标东、中、西部发展的不平衡性更为显著。另外，从城乡发展的角度来看，这种不平衡性将更是十分突出，以生活垃圾无害化处理设施为例，乡镇基本没有生活垃圾无害化处理设施，这对生态环境带来的影响巨大。
从各行业推进情况来看，城市供气行业改革进展最快，据原建设部统计，已改企业数占行业上报企业总数的67.1%；垃圾处理行业改革最慢，已改企业总数占全行业上报企业总数的27.3%；其他行业改革的情况分别为：公共交通行业占比为46.0%、污水处理行业占比43.3%、供水行业占比38.9%、供热行业占比为36.6%（北方15个省、自治区、直辖市）。
三、理念与认识上存在偏颇
在推进市政公用事业改革过程中，有些地方政府改革的指导思想存在着偏颇，改革的目的主要是围绕如何吸引更多的社会资金投资用于市政公用事业领域，忽视了市政公用事业改革的整体效应的实现。一些地方只注意国有资产的出让、转让和资产变现，按照一般性国有企业改革的方法，盘活和溢价出让市政公用事业国有资产，期望以此引来解决由于财政资金短缺造成的污水和垃圾处理设施建设不足问题。一些地方在推进改革过程中出现“一刀切”现象，不分具体情况为市政公用事业改革设定改革的最后期限，规定在某一时间之前必须完成改革。
出现这种情况的原因：一方面是由于各地在推进改革的探索过程中，对市政公用事业改革中“公用事业”性质的认识存在偏差，将市政公用事业改革混同于一般的国有企业改革；另一方面也是由于各地推进改革过程中没有清醒地认识到市政公用改革的系统性、多目标性、往往只追求改革的单一目标，从而导致改革的指导思想与目的认识偏差。
四、改革模式和操作方法尚不规范
当前，市政公用事业改革操作模式与规范的特许经营要求目标还有一定的距离。全行业中已经签订特许经营协议的企业仅占已改企业总数的33.7%，而且各行业之间也差别较大，污水处理行业最高，签订特许经营协议的企业占行业已改企业总数的58.7%；供热行业最低，仅占行业已改企业总数的14.3%。尽管供气行业改革程度最高（已改企业占行业企业总数的65.8%），但已签订特许经营协议的企业只占行业改革企业总数的26.6%（不到1/3）。对于特许经营中出现的争端缺乏有效的解决机制。有些地方在改革过程中将本应由政府财政支出的管网建设维护、垃圾收集等费用转嫁给市政公用事业的经营主体，造成了一些矛盾与纠纷。有些地方在特许经营权授予过程中存在“在设置市场准入的边界条件、资产评估与定价等方面人为制造障碍”，透明度不够，程序不严格、随意性较强等方面的问题。有些地方仍然是“一对一”的谈判。地方政府的承诺与保障往往超出了政府履约的能力，或与国家法律政策相冲突，最终导致合同无效被迫提前解除，或者政府再斥巨资进行回购。
存在与出现这些问题，一方面是由于改革操作者指导思想与认识的偏差，如将市政公用事业改革作为“甩包袱”的手段；另一方面也是由于特许经营制度操作缺乏明确的标准、规范、细则等，改革的模式与操作程序急需规范。
五、改革的相关政策配套不完善
市政公用产品与服务具有公益性、基础性和区域垄断性的特征。毫无疑问，政府不仅是提供市政公用产品与服务方面的最终责任者，而且要保证逐步实现共享市政公用产品与服务的均等化。随着我国市场经济改革进程的逐步深入，市场在资源配置领域的基础性作用将会逐步加强（在公共资源配置领域也不例外），与此同时，解决市政公用领域的运营效率，也要求发挥市场配置资源的基础性作用。目前，我国市政公用设施投资、建设和管理的体制机制尚不完善，相关法律法规还不健全，政策措施有待进一步优化，特别是政府公共财政在完善基本公共服务方面的投入政策需要进一步完善，尽快形成保障“逐步实现人人均等共享公共服务”的公共财政投入体制，在市政公用行业的税收、土地、企业改革方面的政策也应进一步完善。价格改革方面，城市自来水与污水处理价格、垃圾处理收费上还需进一步完善和强化。
六、政府监管体系建设相对滞后
针对政府职能的转变，许多城市对市政管理机构进行了改革，如成立市政管理委员会或城市公用事业局，作为市政府主管市政基础设施、公用事业、环境卫生和城市市容环境综合整治以及城市管理综合执法的职能部门。但总体上，我国政府监管改革滞后于公用事业的市场化改革，市政公用事业政府监管方式还处于探索阶段，特别是对于供水、燃气、污水处理等技术含量较高、产品及服务直接涉及公众安全的行业的监管明显薄弱。
目前，我国尚处于放松管制与重塑监管并存的阶段，我国还没有专门的对公用事业实施监管的法律法规，这对监管机构依法设立和依法实施监管形成了障碍。因此要建立一个公开、稳定、透明的行业监管体系和相应的法律法规框架，包括确立监管主体、监管内容、监管对象、监管手段、监管程序以及对监管者的监管等，推动监管方式向依法、依规则为主的监管方式转变，这对于鼓励社会投资、保障投资者和消费者利益，维护市政公用行业提供的长期、持续、稳定的服务，都是十分重要的。
公用事业市场化和政府的职能由包办经营到公共管理的转变，对我国来说还都是探索中的新事物。在这些方面的经验缺乏和其中所关涉到的新旧体制的矛盾以及其他一系列需要配套解决的问题，使其变得相当复杂，对此我们既要积极推进，又要慎重对待，积极稳妥地推进公用市政事业的市场化改革进程。
（摘自《发展和改革蓝皮书》第十五章 我国社会公用事业改革与发展30年）
