城市公共设施由谁来建——市场大小、交易费用与分工
城市公共设施由谁来建——市场大小、交易费用与分工
编辑:中国反垄断反不正当竞争律师网 来源:张永生(2005年09月16日)
一、问题的提出:城市公共设施由谁来建
传统的观点认为,像燃气、供水、供电、供热、垃圾处理、公共交通等城市公用设施,政府必需将其当作公共品进行投资。长期以来,此类公用设施在中国都是采用“政府全额投资、独家垄断经营、亏损财政补贴”的模式进行建设和管理。在西方国家,由市政投资的公共设施也占相当大的比重。由于这些传统理论加上中西方实践的影响,一般人往往也认为此类公共设施理应由政府公共财政来投资,通过民间资本实行市场化的可能性比较小。其实恰恰相反,中国城市公共设施的市场化具有非常大的空间。
上述城市公共设施涉及到所谓的外部性问题(externalities)。外部性程度同建立排他性产权(excludability)的难易程度有关,而同产品的非竞争性(nonrivalrous consumption)则没有必然的联系。根据最优外部性理论(Cheung,1970),外部性程度取决于是明确界定产权的成本(称为外生交易费用)大,还是不明确界定产权引起的经济扭曲(称为内生交易费用)大。如果前者大于后者,则市场选择的结果就是不明确界定产权而保留外部性;而如果后者大于前者,则结果就是明晰界定产权而没有外部性。总之,市场选择的结果是将交易费用最小化。比如街道,如果要明确界定产权,即对每个使用街道的人进行收费,则显然不可行。因此,像街道这类物品就要由政府公共财政来投资。政府公共财政当然就意味着外部性,但这种有外部性的街道较之没有外部性的收费街道就要更有效。高速公路则不一样,由于对使用高速公路的人进行收费的成本并不高,高速公路的筹资和修建就有可能由私人来进行。 因此,按照内生外部性理论,公共设施是由政府还是私人来投资是有章可循的。但是,实际的情况比这种理论预见要复杂得多。下面几类案例就对现有内生外部性理论构成挑战。第一个案例是城市轨道公共交通。根据内生外部性理论,由于其产权界定成本相对较低,按说世界各国的城市轨道公共交通应该主要由私人而不是政府来投资兴建。但实际情况是,只有香港等少数几个城市的地铁是以私人投资为主修建的,世界上大部分的城市轨道公共交通都是亏损且依靠政府为主投资。香港同其他西方城市的主要区别在于,香港是一个人口拥挤的城市,地铁乘客众多,而一般西方城市轨道交通的乘客则很稀少。这似乎意味着,只有在满足斯密条件的情况下(即“市场大小决定分工”,Smith,1776),上述内生外部性理论才成立。如果说斯密条件是该理论成立的一个必要条件的话,下面的案例似乎又说明,斯密条件并不是必需。在西方国家,早期城市铁路由于乘客人数很少,城市铁路本身并不赢利,但他们却往往都是由私人投资修建。就城市铁路投资而言,斯密条件显然不被满足。除了上面两类情况同现有理论相悖外,像街道这类外部性很强的公共品,却也有完全由私人投资修建的例子。
对于上面这些不同的案例,现有理论似乎难以进行合理的解释。城市公共设施政策的制定者们往往也无所适从。为什么会出现这种情况?究竟应该由谁来投资城市公共设施?本文就是要回答这些问题。我们将对这些具体的案例进行剖析,揭示市场大小、交易费用与分工的内在关系,并对现有产权理论(内生外部性理论)和分工理论进行相应扩展,以解释上述不同的案例。在此基础上,我们进一步揭示其对城市公共设施建设的政策含义。
二、市场大小与城市公共设施建设:城市轨道公共交通的案例