厉行法制职责担当保障使命
厉行法制职责担当保障使命
编辑：反垄断反不正当竞争律师网 来源：发改委网站(
——在第二届价格违法行为典型案例研讨会上的讲话
价格监督检查司司长 李镭
同志们：
第二届价格违法行为典型案例研讨会，圆满完成了各项议程，即将结束。新疆、上海、浙江、广西和安徽的代表，用PPT的形式生动的介绍了5个典型案例的查办过程，展示了价格行政执法人员良好的业务素质和较高的依法行政水平。各地价格主管部门更新执法理念、创新执法方式、认真履行职责、严格依法行政，做了大量卓有成效的工作，为查处复杂疑难案件提供了宝贵经验。结合会议讨论情况，我就案例研讨会和价格法制建设谈三点意见。
一、研讨会具有四方面的突出特点，成效明显
案例研讨会是总结经验、开拓思路、推动价格法制工作行之有效的方式。此次研讨会有四个方面值得肯定：
（一）案例选择好。典型案例具有带动全国价格行政执法工作的示范效应。近年来，随着市场竞争环境的变化，价格违法行为的特征和表现形式也在发生变化。案例的选择既要反映一个时期价格违法行为的动态趋势，也要集中体现困扰价格行政执法的焦点问题、症结所在。这次会议选取的五个案例，具有很强代表性和典型性，表现在：
一是类型全面。会上的五个案例，是经过精心甄选和全面考虑的，内容包括了价格串通、价格欺诈等不正当价格行为案件，也包括了不执行明码标价的案件，还包括了行政机关强制收费或者转移职能变相收费的案件。违法主体涉及乳制品、房地产和美容美发等生产服务企业，也涉及到环保、出入境检验检疫等国家行政机关。比较第一届案例研讨会，此次选取的案例行为类型更多、违法主体范围更广。这些案例可圈可点之处颇多，经过深入研究和细致剖析，能够反映出近年来价格违法行为变化的特点和趋势。
二是难度较大。首先，行为定性有难度。如新疆提供的乳品企业价格串通案，控辩双方对“个人行为还是职务行为”存在严重分歧。其次，具体处罚有难度。在上海提供的案例中，有无违法所得，如何计算违法所得，成为争议的焦点。第三，涉及的法律问题多。安徽的案例提出了行政责任与刑事责任的关系问题。这个问题非常复杂，各国的法律规定各不相同，我国在行政和司法实践中的做法也不尽一致，需要认真研究。
三是质量较高。随着“依法治国”方略和“依法行政”原则逐步深入人心，行政管理相对人越来越重视通过行政复议和诉讼维护其合法权益。在五个案例中，广西某房地产中介服务公司代收费案，经历了两审才结案；新疆乳品企业价格串通案，经历了行政复议和行政诉讼结案；上海美容美发公司价格欺诈案，经过了行政复议，最终以双方达成调解协议结案。行政复议和诉讼是对我们办案的全面检验。价格执法人员在复议和诉讼中，顶住压力，沉着应对，获得行政复议机关和法院的维持，经受住了考验，证明我们的办案质量是比较高的。
（二）组织形式好。这次会议的研讨分为四个环节。一是会议主持人根据案情和案件特点，提出需要重点研究的问题，启发和引导会议研讨思路。二是发言单位通过PPT课件介绍案件查办的过程，使会议代表对案例有一个相对全面的了解，激发参与讨论的兴趣。三是各地代表自由发言，竞相发表见解，充分交换意见。四是由国务院法制办的同志进行点评，就共性问题给出权威的解答意见。整体上看，研讨会形式活泼、讨论热烈，将每个案例的疑点和难点问题完全展现出来，通过深入细致的解剖和分析，直击问题本质、探索问题规律，寻找解题途径，做到了实践与理论相结合，达到了会议的预期效果。
（三）研讨气氛好。此次参会的同志常年工作在价格法制建设的第一线，具有丰富的实践经验。在研讨中，大家结合工作实际，研究分析有理有据，形成了很多共识。有些意见虽然对立，但是很有参考价值。意见分歧、观点对立，说明同志们对问题有研究，对法律内涵有理解，对执法实践有体会，已经形成了重视学习、挑战困难的良好风气。对一个案件中的问题研究的越深入，查办案件的把握就越大，法律风险就越小。
（四）专家点评好。专家参与制是许多地方已经运用多年的一种案件审理机制。各地聘请有经验的专家学者参与到案件审理中来，对案件定性等问题提出法律建议，借外脑之力，提升案件办理水平。今天，我们也延用了这一做法，请国务院法制办的丛林处长逐个案件进行点评。在点评中，丛处长在总结归纳焦点问题的基础上，从法律角度对行政处罚与刑事诉讼的关系，价格串通行为的构成要件，行政执法中如何借助刑侦手段等问题作了精彩的论述，给我们以很大启发。
二、案例引路，提高六种能力，破解执法难题
（一）当前价格行政执法存在“六难”
随着经济体制改革的不断深化，市场竞争越来越激烈。特别是在国际金融危机的背景下，部分经营者受到利益驱动，置国家法律于不顾，不择手段进行各种价格违法活动，企图逃过政府价格主管部门的视线。市场价格监管任重而道远，行政执法也因此而面临更新、更大的挑战。总体上看，价格行政执法存在“六难”：
一是发现难。我们在研究违法行为，研究监管对象，监管对象也在研究我们。许多违法者绞尽脑汁与我们周旋，违法行为的隐蔽性和复杂性越来越强，无论是不执行政府定价指导价的案件还是不正当价格行为的案件，都存在违法主体和违法事实日益隐蔽的特点，有许多还披着“合法”的外衣，混杂在多种多样的市场活动中，给我们发现案件带来很大难度。如浙江省案例中，某出入境检验检疫局这个违法主体就隐藏很深，整个收费行为初看来貌似合法，很容易被忽视。
二是取证难。“取证难”最初缘于案情复杂，不易认定。然而，随着价格行政执法能力的提高，越来越多的被检查单位的 “反侦查”能力也在增强，给我们取证带来了更大的困难。例如，被查单位的负责人员和主管人员有意回避，无法进行询问；或者提供虚假或无用的经营信息和文件资料，妨碍调查工作进行；更有甚者，采取销毁、隐匿、转移证据，注销资格等极端方式逃避检查和调查，给执法人员取证带来障碍。
三是定性难。当前，社会主义市场经济法律体系初步建立，《物权法》、《反垄断法》等一大批具有较强专业性的法律相继出台。在为行政执法提供坚实的保障的同时，也给执法人员运用法律，准确定性提出了新课题。法律之间、法条之间的联系更加紧密，法律竞合与冲突的几率随之增多，法律与政策之间怎样正确理解和把握，需要认真斟酌。对一个违法行为究竟用哪个法条去规范和处罚，很多时候不能一目了然。需要我们认真分析案情，联系客观实际，甚至要运用到价格法之外的相关法律知识，如《合同法》、《物权法》，才能做出正确判断。
四是处理难。恰当实施行政处罚，离不开处罚裁量权的运用。这是每个案件都无法回避的问题，是对每个执法机关掌握和运用法律能力的考验。若对法律把握不当，就容易引发畸轻畸重、显失公平等问题。上海的案例中对价格欺诈行为是否构成“价格违法行为社会影响大”的从重处罚情节，在审理中存在争议；安徽的案例对行政处罚与刑事责任追究问题展开了深度分析。行政处罚裁量权的正确运用，需要执法人员对法律的精神，个案的特点做出综合分析，在行政处罚和违法行为之间找到最佳切合点，使得处罚幅度与违法过错程度相当。
五是应诉难。近年来，价格行政执法的复议和诉讼案件数量有所增多，难度增大，对执法人员综合素质、业务能力、应诉水平提出了新要求。部分地方由于对复议和诉讼缺乏应对经验，认识不到位，害怕出现不利结果，因此产生了畏难情绪。
六是曝光难。将违法案件曝光，能起到极强的震慑作用，对违法者是沉重打击，并且能够营造舆论声势，扩大工作影响，巩固和强化我们监管工作的成效。但是，曝光是一个对工作全局有利，对局部影响很大的举措，具有典型的两面性。因此，曝光受到众多因素制约，阻力重重，难度越来越大。
（二）针对六难，着力提高六种能力
问题摆在眼前，价格执法人员不能心存疑虑，裹足不前，要迎难而上、奋发有为、破解难题。围绕“六难”，应着力提高六种能力：
一是提高识别能力。这次会议讨论的五个案例中，有两个是通过举报发现的，另外三个是价格主管部门检查中发现的。总结当前全国的价格违法案件的发现渠道，有66%是靠举报，这是第一大案件来源。其次是依职权主动调查发现。第三是其他部门移交，如审计部门在工作中发现的乱收费行为。第四是靠自首，这类案件主要指涉嫌价格垄断行为，在国外也称为宽大政策。要提高发现能力，必须认真受理举报，全面查清事实，不放过任何一个可疑线索。要认真履行市场监管职责，充分发挥价格主管部门主观能动性和工作积极性，提升检查主动性，提高职业敏感性，通过日常检查、市场巡查等方式，及时掌握市场动态情况，努力拓宽案件来源渠道。
二是提高取证能力。调查取证是查办案件的关键环节，也是难度最大的环节之一。提高取证能力，是提高办案质量的保证，也是提高价格行政执法能力的核心和基础。首先要加深对证据真实性、关联性和有效性的认识，充分重视证据在价格行政执法和应对行政诉讼中的重要作用。其次要创新取证方法，从检查方法入手，摒弃陈旧观念和过时做法，建立一整套科学取证、高效取证的新方法。充分运用计算机、数码产品等高科技产品复制和存储视听资料、证人证言等证据，利用互联网等通讯媒介和平台获取相关信息，提高办案效率。另外，要提高执法人员综合素质，锻炼办案能力，夯实理论功底，讲究调查策略、询问技巧，利用心理战等方式找准调查时机，找出破绽，以取得最佳效果。新疆的案例中，检查人员运用“集中优势兵力重点突破”和“攻心法”等方法，配合以公安机关刑事侦查手段的强大威慑力，给案件调查带来重大突破。需要指明的是，利用刑侦手段取证，在有些国家是被认可的。比如美国联邦调查局可以采取跟踪、窃听等手段获取卡特尔犯罪的证据；在欧盟，也可以采取搜查等手段取证。但是由于法律制度不同，我们不能照搬别国的经验，一定要注意在合法的基础上运用。
三是提高定性能力。提高定性能力，关键在于提高执法人员素质。要建立培训机制，针对薄弱环节、薄弱能力进行授课。要建立健全案件集体评议制、专家参与制等审理机制，听取合理意见建议。要做好基础研究，对规律性、前沿性问题进行研究，提升驾驭工作的能力。要建立典型案例定期上报、定期通报、定期研讨的机制，上下级之间、各地之间建立相对固定的案件分析研讨会制度，通过经常性地交流经验，取长补短，互相学习，不断提高分析判断能力。
四是提高处理能力。要提高处理能力，首要任务是提高对法律的认知和运用能力。要贯彻社会主义法治理念，掌握社会主义法律知识，不仅要学习价格法，还要学习行政法、民法、刑法等领域的重要法律；不仅要学习法律、法规，还要学习部门规章、规范性文件和政策。通过学习，逐步加深对法律体系的认知程度，做到熟练运用，融会贯通。要着力处理好两个关系，一要处理好自由裁量和严格依法的关系。在法律规范的范围内，结合违法者的动机、目的，社会危害性大小，确定相适应的处罚形式和幅度。二要处理好权力和权利的关系。在运用好国家赋予的各项行政权力的同时，对相对人的权益充分重视，保证相对人的陈述、申辩、质证、复议、诉讼等权利。
五是提高应诉能力。行政复议和诉讼是一种行政层级监督和司法监督制度，是对管理相对人的救济制度，具有十分重要的法律意义和社会意义。复议和诉讼，也是评价我们案件审理水平的重要标准，是对价格行政执法的全面检验。在日常工作中要克服“重实体，轻程序”的观念，严格遵守“职权法定、程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当”的24字办案方针，尽量预防法律风险，减少复议和诉讼。一旦当事人提起复议和诉讼，则要积极应诉，依照法律规定与复议机关和法院积极沟通，主动介绍价格执法的情况，阐明价格法律和价格政策。要充分重视庭审，严格按照法律规定的程序答辩、质证，以充分的证据材料和准确的法律定性赢得主动。
六是提高把握能力。曝光是价格监管的有力武器，是争取舆论支持、群众支持的有效手段，一定要运用好，因此，就要提高把握能力。除了作好沟通协调工作，克服阻力，赢得支持外，还应注意以下几点：一是把握好曝光的对象，要选择违法情节严重、态度恶劣、社会影响大的反面典型案件。二是把握好曝光的时机，选择合适的时机，能够带来事半功倍的效果。三是要把握曝光的范围和曝光的方式，注意控制好公开的范围和程度，避免造成不必要的负面影响。
（三）案例法是提高能力的重要途径
案例法起源于19世纪20年代的美国。当时在哈佛商学院，利用商业经营的真实案例来教学，大大提高了学生参与课堂讨论的积极性，取得了较好的教学效果。我们借鉴这种方式，以案说法，取得了一些成功经验。彭主任在2009年价格监督检查工作会议上也强调：要通过以案学法、案例引路，来加强价格执法能力，特别是查处隐性价格违法和不正当价格行为的能力。结合我们当前的工作实际，可以将案例法细分为三种形式：
一是案例研讨法。案例研讨法，就是对疑难问题多、定性处理难的具体案件进行集体研究、讨论，充分发扬民主参与的机制，听取各方意见，“理不辩不明”，通过讨论集思广益、去伪存真，寻求最佳的处理方式。典型案例研讨会就是案例研讨法的具体运用。案例研讨法的最大特点在于其互动性，能够为各方搭建一个交流意见，分享经验的平台。
二是案例培训法。案例培训法，是通过讲授办案经验体会、对执法人员进行培训，从而提高执法水平。2005年的全国局所长培训班就采用了这个方法。当时发言的十个同志，均以具体的案例为切入点，从不同方面，介绍了价格行政执法经验、体会，由于案例本身直观、翔实，发言人言之有物，培训收到良好效果。
三是案例公布法。英美法系国家有所谓“判例法”，是指上级法院的判决，对下级法院之后的裁判具有约束力。我们的案例公布法与之有类似之处，也是将已经办结的，在定性处理上比较成熟的典型案例在简报、专刊、书籍上刊载，供系统内部和社会各界参考。各地据此可以直接找到类似案件的处理方法，为检查人员提供了参考依据。同时，也警示了社会，可以有效引导社会举报，为检查提供线索。
三、积极探索，严格依法行政，推动法制工作
（一）价格监督检查法制工作成绩斐然
随着价格违法行为日益隐蔽化、复杂化，定性处理的难度越来越大，客观上对价格法制工作提出了新的、更高的要求。面对新的形势，价格法制工作坚持以科学发展观为统领，围绕“保障”和“规范”两大任务，及时转换工作思路，不断调整工作重心，全面更新工作方法，取得了一定的成绩。当前，已经形成以《价格法》和《反垄断法》为核心，《价格违法行为行政处罚规定》为主干，一大批规章、规范性文件为补充的价格监管法律体系。尤其是过去一个时期，我们的法制工作成绩斐然：提请国务院第二次修订了《价格违法行为行政处罚规定》，制定出台了《价格监督检查提醒告诫办法》、《价格监督检查证据规定》、《关于加强价格行政执法制止价格垄断的通知》、《关于反价格垄断执法授权的决定》等规范性文件。2008年9月，我司作为国家发展改革委的立法先进单位，在全委立法工作会议作了典型发言，相关经验得到了委领导的充分肯定。各地的价格监督检查立法也取得了长足进步和重大突破。湖南省制定了《湖南省价格监督管理条例》（地方性法规），安徽省颁布了《安徽省价格监督检查办法》（地方政府规章），以立法的形式对多年来的执法实践进行了梳理和总结。
（二）继续完善监管规则，加强执法保障。
在这次研讨中，大家提出了一些共性问题。例如，价格串通行为的认定，究竟是按照“三要件说”，即“实施串通”、“操纵市场价格”、“损害其他经营者或消费者合法权益”来认定，还是按照“行为论”，一经实施了串通行为就可以认定，还需要进一步明确。再如，对违法所得的计算问题，相关法律规定不尽明确，给案件处罚带来了难度。这些问题都需要我们在今后工作中，通过加强执法保障来解决。要遵循实践需要、条件成熟、突出重点的思路，加强立法和法律解释工作，切实解决实际执法中遇到的问题，为执法工作提供法律保障。要加强与国务院法制办、人大法工委等法制部门的沟通联系，在立法上争取支持。未来要进一步做好以下几方面的立法工作。一是要尽快制定出台《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》。目前，两部规章的征求意见稿已经基本成熟，《反价格垄断规定》将在近期上网征求社会意见。二是研究制定统一的《不正当价格行为监管条例》。目前《不正当价格行为监管条例》已被列入《国家发展改革2008-2012五年立法规划》，正在争取列入国务院行政法规立法计划。根据工作安排，今年的主要任务是立法前期调研，要做好资料收集、专家论证工作，初步梳理、细化各类不正当价格违法行为，为起草工作奠定基础。三是加强对法律法规的解释力度。随着经济发展和社会进步，原先不太突出的问题可能成为新的焦点。例如，一些行政机关将收费项目转移给下属事业单位或者企业，以“市场化”的名义逃避价格监管。再如，对于不正当价格行为的违法所得的计算问题，也屡屡成为复议和诉讼的争议焦点。这些问题需要尽快研究，予以明确。
（三）继续创新工作方式，提高执法水平
要切实提高价格行政执法的水平，除了做好执法保障工作外，还要积极强化改革创新意识，破解工作难题，开拓工作领域。要在转变执法理念、执法方式、执法重心上下功夫，将价格执法与科技发展相结合，以科技保证效率，创新检查办案方式，做到科学办案、高效执法。将价格执法与制度建设相结合，以制度促工作，通过案件集体审议制度、部门联系制度、专家咨询制度，提高个案办理质量，从而提升整体执法水平。将价格执法与调查研究相结合，以“务虚”促“务实”，及时分析研究价格违法行为的新特点。将价格执法与广泛学习相结合，以学习强本领，通过积极学习、借鉴国内外成功立法例和办案经验，解放思想、开拓思维，进一步探索出解决执法难问题的好方法。
同志们，价格法制工作是价格监管的一个重要环节，大家要以这次会议为契机，从全局和战略的高度，充分认识加强价格法制建设的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，开拓创新，不辱使命，认真做好各项工作，努力开创法制工作新局面。
